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[摘要] 本文侧重于从企业家的知识结构这一独特的角度来说明:现行“行政委任制”所选拔出的国有企业的“企业家”的知识结构存在重大缺陷——来自实践经验的企业家能力部分的缺失。而且,选出之后的激励结构也不利于他们向市场型企业家的转化和其知识结构的改善。由这种“企业家”统领国有企业的直接结果,必然造成国有经济部门的低效率、资产流失和管理上的“人治”。要改变这种局面,根本的出路在于改革现行任命制度,切断企业家与行政官员之间角色互换的通道,建立市场化的企业家选择制度。
国有企业领导的选拔和任命制度是中国当前急需进一步研究的重大问题。虽然国有企业的改革已经取得重大进展,例如,各项改革使“企业家”实际上已拥有控制企业的大部分权力(内部人事任免权,决策权,财务处置权等),但企业领导的选取仍然没有摆脱行政任命制的传统。按照现行的有关规定,对于国有企业,上级主管部门作为出资人有权选择和委任经理人员。根据中国企业联合会的一项最新调查,经营者的就职方式中,实行主管部门任命的经营者比例最高,为57.5%;实行董事会任命,职代会选举,投标竞选,人才市场招聘和其他方式就职的经营者,比例分别为31.5%, 2.5%,2%,2.5%和4%(中国工业联合会和企业家协会,2002)。即使是董事会任命的方式,国有企业也未能脱离政府最终确认的程序。具体而言,不同级别或规模的国有企业领导基本上是由不同级别的各级政府或党委组织部门来考核和任命。从逻辑上,这似乎是完全合理的:既然是国有企业,作为股东或大股东(合资之情形),政府当然有权任命企业的经营管理者。但是,这里的实质性问题在于:由谁和如何选择、任命国有企业领导者最好?
一、“行政委任制”会选出什么样的“企业家”
行政式“委任制”的最明显特征是:行政官员与企业家之间的角色互换。不少国有企业老总摇身一变而成为政府官员,或政府官员摇身一变而成为国有企业老总,其相通之处只在于行政级别。众所周知,虽然呼吁取消国有企业行政级别已有多年,但实践中不同的国有企业仍然具有不同的行政级别。一般而言,中央所属企业的行政级别要比地方企业高,并且企业的级别会随着企业规模的扩大而升级;不同企业的领导拥有与本企业对应的行政级别,处级企业的领导自然就是处级干部,厅局级企业的领导就是厅局级干部,省部级企业的领导就是省部级干部。这就是行政官员与国有企业老总之间可以角色互换的制度基础。且不知:这两种角色所需要或拥有的知识结构和激励结构是绝然不同的。
中国政府拥有一支受过良好教育的公务员队伍,但市场经济还要求其他类型的人力素质。从理论上说,只需看一看MPA与MBA这两种培训的内容,就大致可知政府官员与职业化企业家之间的知识结构差异。MBA的核心课程包括企业管理、人力资源开发与管理、国际贸易、市场营销、财务分析、金融学,经济法等。而MPA的核心课程包括政治学、公共管理(行政管理)、公共部门经济学,公共政策分析、行政法学等。
在企业家的知识结构中,最基本的要素是资本运作和市场经营的战略性知识。作为一个合格的企业家,其职能就是熊彼特所概括的“创新”,因而必须是富于进取精神,有目的地寻找创新的源泉,善于捕捉市场变化的机会,并敢于承担风险,把这种机会化为赢利的经营者。因此,企业家的知识结构中,除了Know-what(知道是什么)和Know-why(知道为什么)的知识来自教育和培训之外,Know-how(知道怎么做)和Know-who(知道谁拥有知识)这类更重要的知识则来自“干中学”的市场经营实践,包括自身经营体会出的经验积累以及对所观察到的成功者行为之学习。后两类知识是企业家知识结构中的核心。中国绝大多数民营企业家虽然没有很高的学历却能在市场经济中获得成功,从知识结构的角度看,正是得益于他们的经验知识。他们在市场的实战中学会了经营之道:根据自身所处的具体环境,进行市场预测、制定企业战略、战略策划以及为实现这一切企业目标的组织指挥。
与此不同,行政官员知识结构中的最基本要素是政策和法规知识。这种知识基本上都可以通过各种培训而获得。作为一个合格的官员,其工作环境对他的基本要求是:领会上级政策精神,并率领部属完成既定的任务。因此,对他们来说,最实用的是程序化的办事经验,最重要的是体会政策法规的能力和人际沟通能力。虽然有些在政府经济管理部门工作的官员在长期的接触实践中对某些企业的情况比较熟悉,积累了一定的经营管理知识,但那也只是间接地获得的知识。要实战运用这种知识,还存在一个转化过程。
更何况,不同的产业特征对企业家的知识结构会提出某些特殊的要求。例如,钢铁产业以特大型企业为主,其产品的技术含量中等,设备更新周期长,因而,虽然对企业家的专业知识水平的要求相对而言只能算中等,但要求企业家具备较强的综合管理能力、协调能力和审慎的决策能力。信息产业以中小企业为主体,但却是高科技行业,技术革新和产品更新的速度非常快,因而,对企业家,不仅要求具有很好的专业知识和创新意识,而且能够对市场变化作出快速反应,有良好的开拓市场意识。与这种实践要求相适应,企业家的人力资本具有很强的专用性:企业家的核心知识是在与本企业有关的环境中通过长期的经营实践而形成的,它只适用于本企业或与之相类似的企业,而不适用于其他跨度很大的产业的企业。
可以看出,由政府任命而从行政官员转化而来的“企业家”能“做大”企业,因为转型期的国有企业通常是以合并、兼并等方式来“做大”的,且其运作机制充满浓厚的政府行为色彩,他们的出身背景使其恰好能利用原来拥有的特殊资源——各种行政关系网络,打通关系。但是,他们却很难“做强”企业,因为其知识结构使他们难于领导企业闯荡市场。他们擅长于利用行政关系来改善企业的某些经营环境,但却拙于对市场运行的洞察,不善于研究和主动适应市场的变化,缺乏组织以市场为导向的技术创新、产品创新和经营创新的能力。
我们还可以用国外的一个经验作为旁证:在美国、日本等发达国家,几乎所有成功的企业家,其职业生涯都是在企业中度过的,而且有资料显示,大多数在事业上获得成功的企业家,都长期服务于一家公司,即使改换过公司,也往往是同一行业或相近行业的公司,很难找到长期就业于非经营性部门之后入商海而获得成功的企业家。这些事实说明:即使是职业化的企业家,其知识结构也只是适用于某一行业,并不具备普适性。由此可以想见,中国从行政类官员转化而来的国有“企业家”能有多大的成功概率呢?
更进一步看,现行的国有企业领导任命制对他们所提供的激励也不利于他们向市场型企业家的转化,不利于他们在实践中获得企业家的核心知识。
从行为动机看,职业化企业家的地位、荣誉和收入都与他所经营的企业的品质、规模和发展速度密切相关;而且,企业的品质和发展规模,不仅仅取决于他的经营能力,更重要的是取决于外在的无形之力量——市场,让市场来评判他的企业。也就是说,市场对企业家的约束是硬性的,对他的经营能力的评判是客观的和可以度量的,惟一的标准是企业在市场中的赢利能力。所以,面对激烈的竞争和多变的市场环境,一方面,职业化的企业家被迫不断提高自己的综合素质和经营管理艺术;另一方面,当工人希望增加工资,股东希望增加分红时,企业家则希望多留存利润,作为企业发展的基础。在这里,企业家代表的是与股东和工人的短期利益相抗衡的企业之长远发展利益。
相比之下,行政任命的国有企业老总很难成为企业长期发展的人格化代表。他作为哪一个企业的领导,作为多大规模企业的领导,在很大程度上是由外在的行政力量来决定的;他的工作和待遇基本上不是由他经营企业之业绩的好坏来决定,而是由他本身的行政级别和政府的相关政策决定的。说得更直白一点,国有企业“企业家”产生的机制是行政化的机制,其主要依据的是个人的政治资本(以行政级别为主)和上级选举人的偏好。例如,如果你有幸被选派到一家规模大且实现高额年薪制的企业,你就可以获得很好的待遇;但被选派到一家小企业,就只能获得很低的待遇。在这种行政化的选择机制中,随意性很大,与被选人的企业家素质水平基本上没有什么必然的客观联系。对由此产生的“企业家”,谈论所谓的“企业家合理报酬”,除了能给他们自己带来更高的待遇之外,对国有企业经营状态的改善实在没有什么好处,也不能令人信服。
而且,不论被选派到什么样的企业,国有企业老总们的业绩并非主要由市场来评判,而是基本上由上级领导评定。在这里,利润、产值等经营指标只是实现经营者和其上级部门的社会性、政治性目标的手段。只要在政治上不犯错误和严重触犯刑法,大中型国有企业的经营者一般不会失去自己的官职。如果经营不善,他们会被调到其他企业或政府部门任职。因此,这类行政型企业家,一方面,最看重的是上级的评价,往往把主要精力用于迎合上级领导者的偏好或揣摩领导者的意图,没有足够的动机来提高自己作为真正的企业家的素质;另一方面,对短期利益的追求重于对企业长期发展的考虑。于是,他们不是与职工的短期利益相抗衡,相反地,倒是与职工结成利益共同体,为工资收入、福利、保障等的最大化而实施“内部人控制”。更有甚者,从自身利益最大化出发,相机选择“****”和市场,“在****捞位子,在市场捞票子”,导致国有资产的大量流失。
再从约束机制上看,对国有企业经营者缺乏规范化的约束,形式上所寄予的约束主要体现于党委和职工的力量。但事实上,党委难以发挥监督作用,因为最高经营者或者就是党委负责人,易导致自己监督自己的尴尬局面;或者经营者作为党委成员,也可以用集体的名义做出决策,很难追究个人责任。至于职工通过职代会进行监督,也只是徒具形式。这种对经营者的权力缺少有效约束的实情,必然会带来极低的效率。
上述分析绝不意味着行政委任制不可能产生优秀的企业家,而只是说这种概率极低。原因就这样简单:它把对企业家的素质和知识结构要求等同于对行政管理官员的素质和知识结构要求,似乎只需把行政管理的经验应用于企业即可。在全国数十万个国有企业经营者中,我们能找出多少个真正合格的企业家呢?其实,即使国有企业中存在许多潜在的、素质良好的企业家,现行的选拔制度也难以把他们选拔出来。
二、行政委任制给我们带来了什么样的经济结果
中国政府把各种资源重点投向国有企业,但为近年中国经济做出最大贡献的却是非国有经济部门,且非国有部门对经济增长所起的推动作用越来越大。根据测算,非国有经济部门(包括外资合资企业、私人企业、个体经济、股份公司、合作经济和集体经济)在1998年已经创造出73%以上的工业总产值,63%的GDP,100%以上的新增就业和80%的经济增长(樊纲:2000)。这就意味着,虽然国有经济部门占据着70%左右的银行信贷资金,但在工业总产值中它的贡献率已不足30%,对 GDP的贡献率不到40%,对经济增长的贡献不到20%。这种对比充分说明两个部门的微观效率的差距。在中国目前这种“人治”环境中,一个经济实体的绩效在很大程度上取决于是否有一个有能力的领导者。一个优秀的企业前面必定有一个杰出的企业家,企业的发展在很大程度上是由企业家的素质决定的。在这种意义上来说,两种部门的效率差距也表明两类经营者的素质之差距。
从微观上看,据有关部门对我国2000家国有亏损企业的一项抽样调查显示,其中属于政策性亏损的占9.9%,由于不可抗拒的宏观因素造成亏损的占9.2%,而其余近80%的企业都是因为经营不善而亏损的(沈荣华,2000)。这一事实可以作为行政委任制产生的国有企业领导者素质缺陷的证明。但是,行政委任制使国有企业的“企业家”有了某些推卸责任的客观理由。
当在市场经济的竞争中敌不过民营企业时,经行政任命而从行政官员转换来的国有企业老总们(姑且称之为行政型“企业家”)总是可以给自己找到似乎很有说服力的理由,把经营状态不好归之于“机制”不灵,认为民营企业有搞歪门邪道的便利条件,国有企业被管得太严,没法给客户“回扣”,拉关系等等;或者归之于债务多,包袱重,与民营企业不在一条起跑线上,等等。这些客观原因确实对国有企业的发展构成了较大的负面影响,这是不能否定的。但是,他们为什么就看不到国有企业自身的优势:与民营企业相比,许多国有企业在技术、产品质量、市场规模、经济资源、社会信誉等方面都有明显的优势,而且政府对它们有各种特殊政策(例如,技改资金的分配)。这些优势绝不是一般民营企业可以得到的。其实,国有企业最缺乏的是企业的各种“市场功能”,最薄弱的环节是经营,最欠缺的能力是创新。而国有企业老总们最不擅长的就是弥补国有企业的这类缺陷。于是,只要民营企业能够自由进入竞争领域,国有企业就无一例外地败下阵来。这也难怪:国有企业的“企业家”们生存于其中的制度环境赋予他们的“遗传基因”实质上是企业管理官员,而不是经营企业的“企业家”,他们习惯于把希望寄托在优惠政策、地方保护、行业保护,习惯于在政策向自己倾斜的基础上搞管理。
行政委任制对国有企业经营活动产生的另一个直接不良影响就是阻碍公司的制度化。主要体现在两个方面:①承袭行政习惯,国有企业的领导者倾向于以专制和集权的方式运营企业,不同的内部部门都向最高领导者直接报告。这种权威型的管理结构不同于协商模式的日本公司管理形式和经典的美国多部门的公司权力下放管理风格,隐含着家长主义的实质——不情愿接纳专业型管理体制和否定管理权与所有权之分离。国有企业的领导者一般都事必躬亲,所有重要决定都必须经他同意。这种专制的决策虽然有可能使公司较容易“做大”,但更可能意味着领导对决定未做适当的审查,且决定不是建立在充分了解情况的基础之上,具有很强的随意性。②企业内部的人事决策不是依靠客观的业绩和工作准则,而是根据领导者与下属之间的私人关系,即使他们不是亲属关系。所有这类因素都是“人治”的证明,使国有企业的制度化管理步履艰难。这种“人治”化的管理模式,从最好的方面看,也容易形成企业的成败维系于一人的情形,陷入“一换人,企业就走下坡路”的局面。
由于上述的各种原因,行政任命的国有企业经营者与企业缺乏生死与共的情感基础,再加上转轨时期对他们的激励机制和约束制度处于不完善的状态,致使其“权力”过大,容易滋生滥用手中权力的现象或形成内部人控制的现象,造成国有资产的流失。据国家有关部门统计,20世纪80年代至今,国有经营性和非经营性资产平均每年流失高达500多亿元;国有信贷资产约流失3000多亿元。据测算,因企业自身原因造成的国有资产流失,约占流失总量的70%～80%,其中一个重要原因是经营者权力过大(沈荣华,2000)。
三、出路何在
诺贝尔经济学奖得主M.H.米勒在谈到国有企业对中国长期发展的重要性时曾经指出,“从本质上来说,研究改革等于是对经济学家所说的公司治理的各种可能方略作一番选择。例如,怎么样才能确保企业经理得到正好为其所需而不是更多的资金以完成有利可图的项目?经理应遵循什么样的准则来经营企业的业务?谁来判断经理是否对公司资源运用得当?如果运用不当,谁有权决定替换这些经理?”(M.H.米勒:1996)。这些提问确实道出了国有“企业家”选择机制和过程的要害。说得更具体一点,在国有企业的“企业家”选拔制度上,选什么样的人是最重要的,而选什么样的人主要取决于如何选人——根据什么标准,按什么程序和采取什么方式去选择人。上述对国有企业“企业家”相关现象的探讨表明,问题并非出在个人身上,而是现行国有企业的“企业家”选择制度的运行逻辑之结果。因此,关键是要改革现行的选拔制度。
从短期来看,①要切实取消企业的行政级别,不能按行政级别从政府官员中选取国有企业领导,冲破用人制度的行政级别“围墙”,扩大选择的范围,实施跨地区、跨所有制的竞争上岗政策。在这方面,最重要的是要破除对企业国有制的僵化理解。行政委任制的观念基础是:既然是国有企业,作为股东或大股东(合资之情形),政府当然有权任命企业的经营管理者,并用官位激励企业家。近年来,又强调党对国有企业经营者的管理(即所谓“党管干部”),这就使企业家更进一步地纳入行政配置之中,使企业家人力资本的市场化配置更难以实施。这种制度安排之初衷是控制国有资产之流失,保障国有资产的增值。从实践结果看,这种制度并没有扼制住对国有资产的流失或掠夺性经营。从理论上看,这种制度安排的依据也是成问题的。按照企业理论的最新研究成果——“所有权依附状态”理论,企业的相关利益者,主要是股东、债权人、工人和企业家共享企业所有权;至于谁在企业治理结构中处于支配地位,取决于企业的经营状态(AShion,Philippe and Bohon,Patrick, 1992)。再者说,“党管干部”原则的适用范围应限于政府行政部门和事业单位,不要泛化到具体的企业单位。②要切断国有企业家向政府官员过渡的途径,将经营企业职业化,并制定任职资格制度和职业规范制度。任职资格制度的核心是资质认定,对应聘者,除了必备的一般受教育条件之外,还要对年龄,专业和知识结构提出具体的要求。竞争上岗的经营者,上岗前要与董事会签订责权利内容完善的书面聘任合同,实施岗位契约化管理。③需要建立企业家成功业绩案例和企业家档案库,促进企业家资源的信息化。虽然总体上中国的企业家尚处于“业余企业家”之水平,但经过多年的市场化改革,在日益激烈的市场竞争环境中,已经涌现一批优秀的企业家,他们分布于各种经济领域。这正是近年兴起的“猎头公司”得以生存的基础。只是现在利用这种企业家市场的,基本上限于外资企业、私营企业等非公有制企业。④加强对现有国有企业经营者(或者说“企业管理官员”)的职业培训,提高其基本的市场经营素质。我们虽然不相信“MBA是企业家成长的摇篮”之类言过其实的说法,但必须承认这类培训对提高企业经营者素质的重要作用。
从长期来看,核心的问题是:如何使国有企业经营者的选择走向市场化,通过市场来影响这些经营者的升迁和社会地位,促使其尽职尽责。这种市场化的根本基础,是要形成一种有利于企业家成长和选择的竞争性制度环境。
一种流行的观点认为,我国缺少企业家人才,政府应承担起“创造企业家”的职责。其实,这种观点有重大的缺陷。作为特殊的人力资本,企业家才能的形成很特殊,是在其他类型人力资本的基础上,以“干中学”为主要方式形成的。教育和培训,包括MBA,只是给企业家才能的形成打下一个良好的基础。真正的企业家是通过市场竞争实践的锤炼而造就的,市场竞争才是企业家的真正摇篮。我国民营企业家的自然生成过程就是一个很好的例证:尽管受资金、市场准人等制度上的一系列限制,我国民营企业家仍然逐步壮大,在经济发展中起着越来越大的作用。其主要原因在于,民营企业生来就面对竞争性较强的市场,面临的是一种比较硬的预算约束,其“领导者”不存在像国有经济部门的“领导者”在官位等级制中升迁的机会和诱惑,他们惟一能做的是在市场经营中摸索,不断积累管理企业的经营经验,培养非凡的创新能力。以现代经济学语言来说,企业家才能是一种无法直接观测到的“隐藏信息”。那么,我们怎样才能判断某个人是否拥有企业家能力呢?这里,惟一的信号传递是经营业绩。因为企业家的人力资本是不可视和难以度量的,其价值只能通过其经营业绩间接地显示出来。一个人的长期经营业绩很好,就说明他具备良好的企业家素质;如果长期经营业绩差,说明他不具备企业家素质。市场就是这样一种只以“成败论英雄”的残酷生存环境。这就要求企业家必须是从市场中选拔出来的,而不是由政府组织部门任命。在这方面,非国有经济部门已经步入一个新的发展阶段——从人才市场招聘高级经理。
因此,对国有经济部门,必须建立一系列的制度安排,把企业家从培养、评价、选拔到激励和约束都纳入市场运行的轨道,运用市场手段进行调节和管理,发挥市场配置企业家人力资本这种稀缺性资源的基础性作用。我国政府已经认识到,要成功地实现自己设想的“富民强国”的发展目标,就要有一个庞大的实业家阶层来行使企业家职能。但是,更要清醒地认识到,政府不可能做到“创造企业家”。在这方面,政府能得心应手地做好的最重要工作是:着手于法律和制度方面的规范化建设,为企业家的生成提供一种良好的制度环境,为企业家阶层的发展提供一个开放和宽松的社会经济环境。
参考文献:
[1] 中国企业联合会和企业家协会:《中国加入世界贸易组织:企业经营者的最新评价和对应工作建议》,载《光明日报》2002年4月3日。
[2] 樊纲:《论体制转轨的动态过程》,载《经济研究》2000年第1期。
[3] 沈荣华主编:《中国“经理革命”》,上海交通大学出版社2000年版。
[4] M.H.米勒:《治理公司的两种策略》,载《中国国有企业改革》,北京,中国经济出版社1996年版。
