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美国哥伦比亚大学校长N.M.巴特勒说，有限股份公司是现代经济史上一个最伟大的发现，甚至蒸汽机和电力的发明也远不及有限责任股份公司重要。如果没有公司，蒸汽机和电力的作用也会减弱。（注：吴敬琏、刘吉瑞《论竞争性市场体制》广东经济出版社1998年版第59页。）从历史上看，所有权和经营权的分离，在封建时代无论东方还是西方的店铺经营中都存在过，股份制和股权的转让和买卖也不是现代企业的首创。现代公司制真正的创新，则是现代公司法律地位的确立和董事会制度的建立。
在公司治理结构中，具有承上启下作用的是董事会。因为股东的所有权是通过由股东大会建立起来以维护股东利益为责任目标的董事会来间接实现的。董事会的决策水平直接关系到股东利益的实现与否，经理人员也离不开董事会选择和设计行之有效的监督激励机制。正因为董事会的重要地位，也使得它成为西方国家职工参与管理的突破口。
可以说，如何建立一种平等与效率相结合、内部化与社会化相结合、民主化与科学化相结合、有完善制衡系统的董事会，是现代企业制度创新的一个重要内容。
与国外私有企业不同，我国国有企业的生产资料是由中央人民政府代表全体人民共同占有的公有制。按现行的法律规定，国有产权的利益主体有四种。
第一种是国有资产的归属者，即国有产权的最终所有者。按宪法规定，中国国有资产归全体人民所有。因此国有产权第一个利益主体是全国人民。
第二种是国有资产的代理者（即所有者代表）。按照法律规定，国有资产的所有者代表是以国务院为首的各级政府。这是国有资产的第二个利益主体。
第三种是国有资产的经营者。也就是政府委托经营者即厂长、经理们去直接经营国有资产。
第四个利益主体就是国有企业职工。他们是其所在企业的财产所有者。（注：魏杰《中国企业二次创业》中国经济出版社2000 年版第209页，第214页。）
由此看来，在国企改制的董事会的建立过程中，职工董事制度应当是顺理成章的。无论从职工的产权地位和主人翁地位以及职工民主管理的长期实践来说都是毋庸置疑的。《公司法》对此也做出了相应的规定。但是如何建立起符合现代企业制度要求、适应国际化潮流并结合我国国情的职工董事制度，这恐怕还需要不断探索，还有很长的路要走。现行的职工董事制度的运作也受到许多主客观条件的制约，影响了其作用的发挥。
（一）法律、法规不健全制约职工董事制度的运作
西方工业国家董事会经过长期运作，相对比较成熟，职工董事制度也是在长期的实践中得到认同，形成制度，得到法律上的确认。即使这样，职工对企业的权力问题仍然是西方现代企业制度的“雷区”，甚至是现代企业管理中的惟一重大课题。它不仅表现在政治和意识形态的敏感性上，更在于职工权力和企业效益在什么样的制度框架中才能达到平衡。
在我国现代企业制度建立的过程中，不论从实践上，还是在法律上都有许多亟待解决的问题。
《公司法》第45条规定：“两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”同时在第55条和121 条分别对有限公司和股份公司规定：“公司研究决定有关工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当事先听取公司工会和职工的意见，并邀请工会或者职工代表列席有关会议。”第56条和第122 条规定：“公司研究决定生产经营的重大问题，制定重要的规章制度时，应当听取公司工会和职工的意见和建议。”
这些规定，第45条相当笼统，既没有比例方面的规定，也没有规定职工董事的权力和义务。第55、56条，第121、122条的规定，则可以认为是采取外部沟通的方式而把职工排除于董事会之外。问题的症结就在于董事会的定性问题。董事会如果作为所有者代表，尽管国企职工本身具有所有者与劳动者的二重身份，可是许多经济学家还是主张，职工“作为部分所有者的企业职工，应发挥主人作用，但首先应作为劳动者出现，企业的决策权应掌握在董事会手中。企业职工可以有监督权、咨询权与建议权，但不能有决策权。”（注：魏杰《中国企业二次创业》中国经济出版社2000年版第209页，第214页。）这主要是因为，目前国企亟待解决所有者的缺位问题，所以更多地强调董事会的所有者代表身份。因此，除了工会外，法学界和经济学界对职工董事作为劳权代表进入董事会并不十分迫切。况且，对于“职工董事”的“职工”概念也缺乏明确的界定，因为按照传统的企业概念，厂长、经理和普通工人只是分工不同而已，不存在质的区别，可以说都是企业职工，而《劳动法》中的“职工”概念则是指企业的劳动者。因为这种概念的模糊，所以导致许多地方往往以职工代表的名义安排党政领导人员进董事会。解决这一问题，恐怕只靠工会的努力是不够的，或者靠地方政府的文件也是没有效力的。应当争取在《公司法》中作出明确的规定，保证所有公司制企业都能建立职工董事制度。因为董事会不仅仅是作为出资人的代表行使权利，进行决策，而且也要负责协调各利益相关者的责、权、利关系。
另外，关于职工董事的比例也是比较突出的问题。《公司法》并无明确的规定，所以导致有的地方职工董事进不了董事会，有的地方竟能占1／2.从我国国企的所有制构成和职工主人翁地位以及国际发展潮流来看，建立职工董事制度是必然趋势。因为若董事会不能处理好各个利益相关者（股东、经理、职工）之间的关系，企业的发展就会受到负面的影响，并最终影响所有者的利益。但是如果考虑到职工董事依公司法规定是经职工民主选举产生，对职工负责，主要侧重于诸如工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等有关职工切身利益的问题这方面的因素的话，职工董事比例过大并不十分科学。而决策科学化、提高国企效率问题，则是我们国家建立现代企业制度的头等重要的问题，也关系到职工利益最终实现与否。因此，许多专家提出董事会要更加开放，更加专业化，更多地聘用外部董事，也就是那些富有经营管理决策水平和有经验的技术专家、学术名流等来提高董事会的质量，以降低决策成本和风险。因此，综合考虑董事会的性质，为了在决策中充分考虑职工的利益，不应在比例中做文章，而应在涉及职工切身利益的问题时，对职工董事的权力和义务作出相应的规定。况且从维护职工权益的角度来说，集体谈判、集体合同等形式也是行之有效的。
（二）董事会行政化背景下的职工董事制度
由于以国务院为首的各级政府作为国有资产的所有者代表，必然首先使所有者代表具有行政性的特点。国企改革时，董事长大多是按照“党管干部”的原则，由上级有关部门“内定”或直接由原来的厂长或党委书记兼任，这使董事会实际仍处于下属部门的位置，行政控制色彩浓厚。而且，许多国企的董事长和总经理由一人兼任，使改制以前的企业管理制度得以延续，根本发挥不了相互制衡作用。由董事会监督经理人员的这一层制衡关系，因为监督者和被监督者是同一人而形同虚设。再加上由于董事长由上级行政部门任命，在行政级别上要高于董事会中代表国有股的其他董事，董事会议具有很强的行政色彩，容易成为董事长的“一言堂”。因为涉及到行政待遇问题，所以很多董事人员由一些老干部担任，对其进行照顾性安排。因此造成董事会职能弱化，效率低下，决策科学化无从谈起。长江动力集团于志安的案例就具有代表性。1995年4月，武汉长江动力集团公司党委书记、 董事长兼总经理于志安突然出逃菲律宾，转移了大量国有资产，留下一个负债8000万元的亏损企业。这位“红色企业家”因为是位局级干部，董事会自然不被放在眼中，就连主管部门武汉机械局也从未收到过一份长动集团的财务报告，理由是于志安认为自己是经贸委副主任，比机构局长行政级别高，无须送检。这种体制下董事会既谈不上平等也谈不上效率，与决策民主化、科学化相去甚远。
由此派生出来的职工董事制度也颇有行政色彩。从各地的有关调查中不难发现，各地在企业改制过程中报送的《改制方案》和《公司章程》中，很多都规定工会主席进董事会，一些工会组织也非常注意做组织人事部门的工作，以便在组建企业领导班子时，把工会负责人考虑进去。这恐怕与旧体制遗留的思维定势有关，过去工会主席相当于厂级副职，现在就要相对应地进入董事会，这是否是把职工董事变成一种行政待遇了呢？这与照顾退休老干部进董事会实际是异曲同工。这并不是说工会主席不该进董事会，而是说若工会主席以这种方式进董事会，与《公司法》中规定的经职工民主选举产生职工代表进入董事会是不相容的。而且，在行政化的制约下，还会导致职工董事的级别低于其他行政级别高的董事，这也就不难理解为何很多地方经职代会选举的职工董事还要再经股东大会选举，并要报上级批准备案。董事会成了上级部门一手操办的党、政、工的大杂烩。实际上，我们在新旧体制交替转轨过程中，在按照最终所有权与企业法人财产权两权分离模式推进的股份制中，远远不能说已经处理好所谓“新三会”与“老三会”的关系问题以及董事会决策与党管干部的关系问题，“翻牌”公司还是普遍存在的现象。因此，在这种背景下，把职工董事制度变成自上而下的政府文件的推导行为，并不能保证职工董事的实际作用的发挥。如果说西方职工董事制度的产生更多地是为了建立所有权中资本所有者与人力资本所有者的分享体制，那么中国的董事会恐怕首先要解决的是政企不分的问题。因此，职工董事从形式到内涵都需要结合中国国情进行探索和创新。
从根本上讲，要按照党的十五大和十五届四中全会的要求，在国有资本退出一些部门或者不同程度地减持股的条件下，把一些大中型企业改造成为符合《公司法》和国际惯例的现代公司。确立现代公司的多元所有制产权基础，在股权多元化的基础上，建立有效的法人治理结构。董事会也应更加开放和民主化，在扩大外部董事以保证决策科学化的同时，对董事会的决策程序也应进行改革，取消董事会成员之间行政级别上的差别对待，各董事在董事会上具有平等地位。对各种提议和决策，各董事应进行充分讨论并交换意见，最终由董事长组织投票表决，形成决议。董事会会议记录应由董事签字确认，并注明意见分歧，彻底改变董事会变成行政会议，董事长高高在上的“一言堂”的现象。
在此基础上，职工董事制度从运作的第一步即人选方面，就应该依法进行职工民主选举。如果在人选问题上规定有一些人为的条条框框，这样操作起来似乎简单，但恐怕有悖职工董事制度的初衷。如果职工董事是安排或任命来的，那么他究竟对谁负责呢？长期下去，免不了穿新鞋走老路。我们常常说要依法办事，却总是觉得所谓“红头文件”似乎更名正言顺。尽管行政化是长期积累遗留的问题，涉及到许多既得利益，不可能一下子解决，但是依法办事还是应该遵循的原则。工会作为职工的群众组织，组织做好这项民主选举工作，将有利于促进工会依法治会，并更好地体现工会作为职工群众利益代表的这一群众性特点。工会主席若经职工选举作为职工董事进入董事会，则会更加理直气壮。
（三）知识经济时代对职工董事提出了更高的素质要求
随着经济体制改革不断推进，中国加入WTO的进程加快， 中国企业面临更加开放、竞争更加激烈的生存环境。企业的长远发展更要依托市场机制的作用，单纯依靠政府政策的扶持“输血”已是很不现实的了。实际上从某种意义上来说不是所有者决定企业管理的好坏，而是企业管理的好坏决定企业所有者的利益的实现。因此作为联系所有者与管理者二者利益的董事会的权力和责任将不断扩大和加强。过去在计划经济或行政控制之下，企业决策者可以不负责任，甚至瞎指挥，出了问题便以“交学费”作为托辞。长远来看，在建立现代企业制度的条件下，所有者代表即董事会在履行职能时，必须形成责任机制，以责任定权力与利益，若决策失误或选择经营者错误，要承担相应的责任，首先是经济责任。从企业的长远发展来说，职工董事加入董事会，参与企业重大问题的决策，他的行为在某种程度上可以说决定企业向何处去，决定职工利益的最终实现与否。另一方面，从维护职工利益角度来说，职工董事加入董事会可以更好地发挥源头参与作用。作为处于所有者与经营者二者中间地带的董事会，既为所有者负责，对职工董事来说，也为广大职工这个企业主人负责，同时在选择、监督、激励经营者的过程中，还可以更好地发挥监督制衡作用。在这一层次上，职工董事对于维护职工权益是非常有意义的。说到底职工与企业的利益矛盾更多地体现在职工与经营者的关系上，而按照法人治理结构的层层委托代理关系来说，经营者要对董事会负责，理顺这一层关系，将使职工董事在维护职工利益的问题上发挥更大的作用。乐百氏公司在与外资合并后，副总裁何伯权对新董事会的作用发出了这样的感慨：“感觉和以前完全不同。虽然以前也有主管部门，也有镇长做我们的董事长，做我们的老板。但现在董事会是以专业人士为主，是一个规范化的公司结构。我自己也猛然间变成一个经理人身份，为这家合资公司的董事会服务。很多人不喜欢这种感觉，不喜欢什么事都要向人交待（目前公司一定额度以上的资本性投资项目必须经过董事会讨论通过）……很多人不喜欢约束，但没有约束肯定不行。从政治的意义上讲，没有约束的权力必然导致腐败，企业同样如此。”（注：《南风窗》2000年第5期第13页。 ）何伯权的这段话至少有两层意思：第一，面对专业化（知识化）的董事会，不像行政化的董事会那样好糊弄，不能盲目投资经营，必须科学决策，不能像某些经营人员那样，虽然搞垮了企业，但是只要讨好领导，便可以过关，甚至拍屁股走人。第二，经营者必须规范自己的行为，因为他处于监督约束之下，什么事都要有个交待，起码要干该干的事，不是自己的东西不能拿。也就是说董事会素质强、水平高，作用就大。因此，在现代企业运作过程中，职工董事必须具备高素质、高水平。而所谓素质和水平不仅表现在政治觉悟、主人翁意识和政策法规水平上面，还应具备适应知识经济时代的管理知识和决策水平。避免让职工董事成为“摆设”，就要摆脱“不懂事的董事”的形象。西方董事会的开放和民主所依托的也是知识经济的发展和职工素质的提高。正是知识经济的发展才使劳动者真正摆脱了纯粹雇佣者的地位。美国的社会化、知识化的董事会制度更是把知识等同于效率。在我国也不能只强调主人翁地位，不重视主人翁能力。但是从调查情况看，目前职工董事的水平比其他董事水平要低得多，如果讨论劳动工资与劳动保护方面的内容，尚有一定发言权，若研究股票上市、资本运营、国际贸易等等，不仅职工董事无话可说，就是许多普通董事也是不甚了了，谈不上参与决策。他们对公司的资产负债表、损益表、财务状况变动表一窍不通，根本无法监督经营者的经营行为。还是以当干部的心态做职工董事，这样的话，即便是人数上占的比例再大又有何用呢？当然，职工素质的提高并非一朝一夕，但是职工董事的选举则应当择优从善。工会不但应当组织好职工董事的选举工作，而且应担负起职工董事的培训工作，可以定期进行本系统或本行业的职工董事培训，也可以在日常工作中加强与外部的沟通，与专家、学者或咨询机构建立经常的联系。同时为了调动职工董事的积极性，必须在实践中根据企业的情况设计有效的激励机制。
总之，企业是各个相关利益主体利益共享、风险共担的场所。企业如果垮了，各方利益都无从实现。董事会作为完善法人治理结构的一个重要组成部分，必将会朝着更加规范的方向发展。职工董事制度的建立，不仅在维护职工权益方面，而且在企业的长远发展决策方面，都将发挥越来越重要的作用。但是，我们也应当正视现实中以及具体运作中存在的各种问题，结合我国职工民主管理的长期实践，借鉴西方职工董事制度的经验，本着科学的精神，不断地探讨和改革。
