绩效工资实施中存在的突出问题与解决策略

关键词：绩效工资制 义务教育学校 一线教师 解决策略 突出问题 绩效考核 工作人员 指导意见 实施绩效 工作积极性

2008年12月17日，国务院通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定于2009年1月1日起，首先在义务教育学校实施绩效工资分配政策。教育部及各省(区)教育厅亦相继出台配套措施，至此，义务教育学校绩效工资制度开始在全国范围内推行。

这是一项打破传统的教师工资分配“大锅饭”，强调“多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他工作人员倾斜”，旨在提高教师工作积极性、促进义务教育均衡发展的教育新政，出台伊始即获得教师与社会各界人士的广泛好评。那么，绩效工资实施三年以来，其效果如何呢？带着这个问题，笔者对广西部分市县学校进行了实地调研，以期“管中窥豹”，分析、总结义务教育学校实施绩效工资存在的问题与原因，为教育主管部门、学校管理者今后制定相关措施提供实证依据。

一、当前绩效工资实施中存在的突出问题

一直以来，义务教育学校实行的是“工资+职称”的职称工资制度，这种制度缺乏工资弹性，不利于提高教师的工作积极性。而绩效工资由“基础性工资+奖励性工资”两个部分构成，其中“基础性工资”占工资总额的70%，“奖励性工资”占工资总额的30%，奖励性工资按照劳动的数量和质量取酬。这也就意味着，职称不再是决定工资水平高低的关键，劳动的数量和质量成为工资构成中的重要变量。而劳动的数量和质量，其实质就是“绩效”。我们知道，“绩效”这个词来自企业，其基本涵义是“成绩与效果”，是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况。然而，教育行业是一个特殊的行业，教师的教育教学效果也很难完全用数据进行衡量，因此，在企业中获得成功的绩效工资制度，被复制到教育领域时，出现了下述突出问题。

1.学校自行制定实施细则，难以保证考核的科学性与公平性

绩效工资制度是根据绩效高低来确定工资分配的一种制度形式，也就是说，工资的多少由绩效高低决定，绩效越高，工资水平就越高，个人的劳动积极性也越高，反之亦然。Heneman 1992年曾对42项有关奖励性绩效加薪效果的研究进行元分析后发现：在多数情况下，当工资与绩效相关时，个人绩效就会有不同程度的提升[1]。从逻辑上来看，这是一个很清楚、明白、简单的逻辑，但其实际运行起来却存在着很大的难度，因为工资分配的合理性不仅取决于工资分配原则，更取决于对绩效如何进行评价以及作出一种什么样的评价问题。这也就意谓着，绩效工资制度要实现其提高工作效率的目标，就必须有效地对工作绩效进行评估。而这项制度改革要获得成功，就必须有一套先进、科学并符合实际的落实措施。那么，谁来制定落实措施？谁又来对措施进行评估呢？

在调研中发现，目前绩效考核由学校根据市教育局的指导意见，自行制定实施细则。这一决定意在放权给学校，但却没有得到校长们的欢迎，比如，BHM校长说，“教师的工作很难完全用数据来衡量，让学校自己制定细则，根本就是将难题下放，把校长推到矛盾的风口浪尖。”QZJ校长也提到，“很难考核，哪个岗位不重要？只能尽量平衡。”HCM校长更是直言，“指导文件不科学，学校操作难度大。”看来，由学校自行制定实施细则，很难保证考核的项目与标准的科学性。

此外，此次义务教育学校工资改革，定位为“实施绩效工资”，理当充分体现国家的导向意图，发挥绩效工资“提高工作绩效”的效益功能，而公平与效益却是一对相辅相成的矛盾，只讲公平性，会影响效益性；而绝对地追求效益性，将会失却公平性，存在激化矛盾的问题。比如，NDM校长谈到，“班主任与非班主任的工作量相差很大，如果按绩效来说，差距拉得大，势必造成教师间产生矛盾，如果工资拉不开，只有几百元的差距，又调动不了教师的积极性。学校管理上出现很多新矛盾，校长更难当了。”LBJ教师认为，“我们学校的绩效考核，是拿老师的绩效工资作为领导的奖励，希望领导与教师的绩效工资能够合理分配。”BHP教师则提到，“绩效考核是暗箱操作，量化指标有，但是不公开，老师们都觉得公平方面做得不够好。”可见，在长期“不患贫而患不均”的分配文化影响下，大多数人都不知道自己将来的收入如何，因而在公平与效益之间常常会选择公平优先。因此，让学校自行制定实施细则，就是要求学校必须能够科学、理性地厘清效益与公平之间的关系，这对于学校而言，是一种高难度的要求。

2.“一刀切”绩效工资总量核定方法，导致新的不平衡

《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》强调：“要逐步实现同一县级行政区义务教育学校绩效工资水平大体平衡。”言下之意，就是在同一个县级行政区内，各个义务教育学校之间，教师的工资待遇将趋于平衡。这里就有一个问题需要我们面对，即原来工资待遇相对有高有低而现在要拉平距离所带来的影响。

长期以来，由于管理不规范等原因，一些优质学校的自主资金相对宽裕，教师的工资待遇尤其是福利相对较好，而实施绩效工资制度以后，学校的自主资金不复存在，教师的工资待遇甚至“不增反降”，学校资金也大为减少。比如，JCM教师反映，“大多数人的工资反而比原来低，对绩效工资没信心。”WMJ校长谈到，“绩效工资总量少，不能分类合理安排，采用绩效工资后，学校公共财政减少，不利于学校开展活动和帮扶工作。”BHJ校长亦指出：“绩效工资前，学校资金有灵活性，实行绩效工资后，一切资金只能用来办学，不能用于教师福利，绩效工资起反作用，教师开始斤斤计较，盯着钱。”出现这样的结果，是由于《广西壮族自治区义务教育学校绩效工资实施意见》规定：“绩效工资总量暂时按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴水平核定。”这也就意味着，高级职称教师人数愈多的学校，其下拨的绩效工资总量就愈多，就愈好操作，反之则亦然。这势必会造成“高、低职称教师之间、优质学校与普通学校之间”利益分配上的新的不平衡，对特岗教师居多的农村学校更为不利。例如，QZM教师反映，“严重不均，边远学校多是特岗教师，按职称下拨这30%，我们就很吃亏了。有的学校的看门人都比我们学校上两门主科教师的工资高得多。”显然，“一刀切”总量核定方法，导致新的不平衡。

3.奖励性工资“二次分配”，引发教师不满情绪

绩效工资被划分为基础性和奖励性两个部分时，就已经考虑到“帕累托最优法则”，即“假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态变化到另一种状态时，在没有使任何人情况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”[2]。因此，基础性工资属于保障性，一般与教师的工作年限、职称、专业等关联；奖励性工资则属于激励性，一般与教师工作的量、质、能密切相关。在实际操作中，教师工资结构由原来的“岗位工资+薪级工资+津贴补贴+特殊岗位津贴”四个部分，调整为“岗位工资+薪级工资+绩效工资+特殊岗位津贴”，差别只在于“津贴补贴”改为“绩效工资”而已，应该说，教师工资仍然以职称为主要依据，不会对现行制度产生太大的冲击。TYM教师证实了这一点，“实行绩效后，工资没有什么大变化，担任很多职务的老师才会多一点点。”NNJ校长亦反映，“教师间绩效工资差距不大。”那么，绩效工资制度在实施中，是不是真的可以实现“帕累托最优法则”的资源分配理想状态呢？

《广西壮族自治区义务教育学校绩效工资实施意见》规定：“义务教育学校实施绩效工资同清理规范义务教育学校津贴补贴结合进行，将规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入义务教育学校绩效总量。”换句话说，教师工资将由原来的100%发放，变成了其中的70%足额发放，另外的30%将依据绩效考核的结果进行“二次分配”，这使得任何人都承担了自己收入降低的风险，从而引发教师的不满情绪。GPM教师说，“不应该从教师原来的工资里面扣除，让教师觉得是惩罚机制，关键是提高教师收入。”JCM老师也认为，“拿出自己工资的30%，用自己的工资奖励自己，不合理，积极性小，消极性大。”NNM教师这样评论，“原来发100%，现在只发70%，30%用于重新分配，工资总量没变，但是分配比例改变了，老师们意见很大，觉得没有实现绩效工资的目标。”

4.绩效工资未覆盖高中，引发完全中学“一套考核两个标准”现象

绩效工资制度没有覆盖高中，使得完全中学的内部管理受到极大的挑战。BHM校长反映，“绩效不覆盖高中，对于高级中学来说，没什么问题。可是对于我们完全中学来说，麻烦就大了。按照我们学校的绩效考核来算，同样职称、教龄、学科的初中部教师，比高中部教师一个月多1000元，高中部老师能没有意见吗？既然对初中部教师进行绩效考核，高中部也要考核吧？但也不能专门制定高中部教师的考核呀，所以只能统一用绩效考核，但问题出来了，考核标准是一致了，可高中部教师的奖励性工资从哪里来呀？”这样的问题，在其他接受调研的完全中学亦同样存在。而解决这些问题，各校的做法如出一辙，那就是在高中部分的学校自收资金上“动脑筋”、“走政策的边缘”。BHM校长说，“我在全校教师大会上说，现在每个月只能给达标的高中部老师发200元的奖励性工资，走的是政策的边缘，如果上面认为违规，各位老师就要退回这笔钱。”

可见，在完全中学实施绩效工资制度，会给高中部教师造成“不公平”的假象，同时，也导致学校管理出现“一套考核指标，两个分配标准”的情况。

二、绩效工资实施中存在问题的原因分析

绩效工资最大的特点是将教师的收入待遇与实际教育业绩结合在一起，引导教师将主要的精力放在研究学生、教育学生上，同时，也减轻了义务教育学校自筹经费的压力，是贯彻《义务教育法》，深化事业单位收入分配制度改革，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教，促进教育事业发展的一项重要举措。然而，绩效工资实施之后，却事与愿违，产生“发钱换消极”的效果，其原因有以下几个方面。

1.认识偏差：“管理理念”与“管理技术”相混淆

按照经济管理学的概念，绩效工资又称绩效加薪、奖励工资与评估挂钩的工资，是以职工被聘上岗的工作岗位为主，根据岗位技术含量、责任大小、劳动强度和环境优劣确定岗级，以企业经济效益和劳动价位确定工资总量，以职工的劳动成果为依据支付劳动报酬，是劳动制度、人事制度与工资制度密切结合的工资制度[3]。可见，职工的劳动成果和企业的经济效益，就是所谓的“绩效”，在企业中，“绩效”的管理，采用的是数据化、程序化、标准化的管理技术，亦即“科学管理”技术。

从理论上看，任何一项工作，都可以对其投入与产出的“绩效”进行考核，教师的教育教学工作亦然，但我们面临一个问题，即教师的工作与企业员工的流水线作业截然不同，学生不是产品，无法进行批量生产。“塑造人的工作是一个长期而曲折的过程，不会一帆风顺，也不能一劳永逸。”[4]此外，学者涂又光指出：“西方管理学，作为普遍原理，从它的历史来看，是从工厂和军队这两个特殊领域抽象出来的，不免带有工厂气和军队气。”[5]由此可见，企业的管理制度和规律不应该直接复制于教育教学领域。然而，我们在调研中发现，此次接受调研的10所学校在进行绩效考核时，都采用企业绩效考核的“科学量化”技术，将教育教学工作“分解”、“赋值”，“明码标价”，并与绩效工资一一挂钩。这样的所谓科学、公正、易操作的考核方法，实则荒诞不经。

事实上，绩效考核的目的是在明确岗位职责的基础上，使员工形成一定的对工作职责的默契与基本的职业道德，它不仅仅包括产品的数量与质量，还包括员工对企业的其他贡献。就这一点而言，将企业绩效考核的这一管理理念引入教育教学领域是切实可行的，毕竟教师作为一项职业，同样需要教师在明确工作职责的基础上，能够形成良好的职责默契、职业道德以及对教育教学事业的热爱，只是不可以将“管理理念”混淆于“管理技术”，不可以忽视教育教学工作的特殊性。

义务教育学校绩效工资制度最大的特点是强调“多劳多得，优劳优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”。我们知道，“多劳多得”，强调的是“按量分配”，“优劳优酬”强调的是“按质分配”，也就是说，绩效工资制度在传统的“按劳分配”制度上，提出了“按质分配”，其中，“量”是基本分配标准，而“质”是在“量”基础上的“差别”分配指标。如此涵盖“量”与“质”，以“差别激励”为目标的分配制度，是必要与科学的。

然而，在实际操作中，不仅教师投入教育教学的时间等“量”上难有“差别”，而且“质”上亦如此。“质”是指“投入和教育服务过程”还是指“学生学有收获”？同时，教师的学识和教育教学技能不正是决定“投入和教育服务过程”及“学生学有收获”的关键因素吗？以往的实践证明，教学技能高、学识最渊博的教师，才最适于引导学生达到最佳的学习效果。而学生的最佳学习效果，如何在年度绩效考核中“按质”分出“差别”，成为绩效工资制度实施的“先天硬伤”，导致学校为缓解矛盾，被迫地采取“按量”分配，力求在主副科、高低职称、教师与教辅、教职工与学校领导之间“平衡”，从而引发新一轮“大锅饭”，并最终使得“差别激励”的目标失准。

3.操作失误：“自上而下”操作方法，背离制度变迁的基本路径

“制度变迁是一个反映利益博弈和利益重新分配的过程”[2]。绩效工资制度作为一项新的分配制度，亦是各种力量的相互博弈、各种群体的相对平衡的结果。这也就意味着，绩效工资制度的实施要取得成功，必须得到群众的支持，必须遵循制度变迁的“认同—接受—遵守”基本路径，否则，就可能会出现“热热闹闹开场”，“吵吵闹闹实施”，“冷冷清清收场”的情形。

在调研中，接受访谈的各类群体，上至教育局领导，中至校长，下至普通教师，都充分肯定了绩效工资制度传达出来的强烈信号——国家要通过对教师收入的保障和提高，以吸引更多优秀人才长期从教、终身从教。但是，他们对于该项制度仍然沿袭旧有的“自上而下”实施模式，忽视“教师声音”的操作方式，表现出极大的不满与消极情绪。这显然不利于教育事业和教师个体的发展，也不符合绩效工资制度“提高教师工作积极性”的初衷。

三、绩效工资实施中存在问题的解决策略

绩效工资是西方经济管理学的一个概念，是基于西方社会经济发展历史而生成的，适合于西方的现状。当其被引用到中国，尤其是被复制到教育教学领域时，难免会出现认识与方法上的不足，而这也正是西方管理学理论“本土化”的必由之路，同时，实施义务教育学校绩效工资的目的是“提高工作绩效”，使得教师的工作能力与潜力得到最大化的提升与释放，从而增进教书育人的成果产出。就这一点而言，义务教育学校实施绩效工资是正确与必要的。因此，对于具体实施中产生的问题，我们可以采取如下解决策略。

1.避免过分宣传物质报酬，进一步强化教师工作中的内感意义

绩效工资，本质上就是改变过去单一的工资体系，重新设计一套以金钱为基本驱动器的工资报酬体系。然而，已有的研究表明，金钱刺激对于年轻教师的影响力较为明显，但不适用于所有教师[6]。格林伯证实，“专业教师更倾向于转到或分配到相邻的社会经济状况较好的具有比较低的失业风险的学区，这并非是为了增加工资，而是受金钱以外的驱动”[7]。我们在调研中亦发现，接受访谈的45名教师中，43名教师认为绩效工资没有吸引力，并对其持反对态度。之所以出现这样的情形，是因为教师对于努力工作后获得的报酬持有两个方面的需求，一是物质(比如金钱)报酬的需求，二是内感报酬的需求。所谓的内感报酬，是由工作本身、工作过程中的体验以及由此带来的自身成长预期等方面构成的主体主观感受的报酬。而基于内感报酬的主观感受，即为主体对于工作的内感意义。对此，叶澜教授亦指出，“功利、物质的刺激可以焕发教师一时的积极性，但不是永久的。这只是第一层面的唤醒。关键是要在第二层面上，即唤醒教师内在的激情。”[8]而“内在的激情”，就是内感意义的一种表现形式。

可见，教师工作积极性的激发需要多方面因素协同作用，以金钱为奖励形式，只是绩效工资的一个方面而不是其主旨。因此，我们应当淡化物质性报酬对教师个体发展的意义，而进一步强化其工作中的内感意义，才能有效地避免“发钱换消极”的“德西效应”，真正实现“提高教师工作绩效”的制度设计理念。

2.制定统一的“质性+量化”绩效工资实施细则

绩效工资是在完成基本工作岗位职责的前提下，对所取得的优良绩效的奖励。因此，科学、有效地考核教师的教书育人的绩效成为关键。此外，《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》明确要求：“尊重教师职业特点”。因此，绩效工资应当采取“以质性评价为主，量化评价为辅”的“质性+量化”综合评价方式，制定全省或自治区统一执行的实施细则，以避免由于区域差别而造成的政策偏差。其中，对70%的基础性工资进行模糊等级评估，凡完成基本工作岗位职责者，可全部获得；至于30%的奖励性绩效工资部分，则采用单项性与综合性工作绩效来涵盖教师知识与教学技能、学生学习成绩。力求使得绩效考核相对准确、客观与公正，从而淡化急功近利思想，更好地实现绩效工资提高教师工作积极性的主旨。

3.以“自下而上”方式，进一步完善绩效工资配套政策

正如“各种动物只在适合它的生长的环境中生长一样，各种类型的人，也只有在遇到适宜的制度化环境时，才能发展。”[9]见，制度作为人的本质的对象化形式，一旦形成，必然对人的发展产生重大的影响。义务教育学校绩效工资，作为一项基础教育改革的阶段性成果，作为教师收入分配制度改革的一项重大举措，亦不例外。它不仅关乎教师自身的人性需要，亦是满足教师社会化的一个手段。因此，绩效工资的实施，应当充分尊重教师的主体性和人格尊严，避免以“自上而下”行政命令来强制执行。实践证明，没有群众支持的政策或改革，最终是不可能取得成功的。此外，“聚焦于制度规则如何改变受物质自利推动的特别理性的个人行为”[10]，亦是政策制定、完善的基本要求与方法。这些都要求我们以“自下而上”方式，激发广大教师积极参与绩效工资相关配套政策的制定与完善，使得这项政策不仅惠及广大教师，更有利于教育事业的进一步发展。

　　作者简介：龚婷，广西师范大学教育科学学院 

参考文献：

[1]Heneman RL .Merit pay: Linking pay increase to performan crating. Mass: Addison-Addison-Welsey，1992.

[2]高金岭.教育产权制度研究——基于新制度经济学的分析框架.桂林：广西师范大学出版社，2004.

[3]孙广杰.落实教师绩效工资中的公平与效益问题.河南教育，2009(6上).

[4]孙锦明.非理性管理：现代教师管理的新视点.教育理论与实践，2003(2).

[5]涂又光.中国高等教育史论.武汉：湖北教育出版社，2003.

[6]钱磊.美国教师绩效工资制度的分析与反思.教师教育研究，2008(4).

[7]崔玉平.美国教育财政的理论与实践.海口：海南出版社，2004.

[8]叶澜.学校文化的关键：唤醒教师内在的创造激情.教书育人(校长参考)，2008(3).

[9]刘易斯·科塞.理念人——一项社会学的考察.郭方译.北京：中央编译出版社，2004.

[10]保罗·A.萨巴蒂尔编.政策过程理论.彭宗超，钟开斌等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006.^NU1