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过去几年中，各地均在放开落户限制，北京和上海两座超大城市似乎总是“旁观者”。
3月2日，上海市发布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出，到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。
同时，上海还提出，制定差异化的人口导入和人才引进政策，探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策。
吸引人才，上海在新城上想办法，而北京除了自2018年起，每年开放6000多名积分落户名额外，似乎还是静悄悄，基本以疏解非首都功能为基调。
京沪的户籍政策调整为何步伐不大？这两座城市的户籍改革路径选择有何区别？
在“十四五”规划和2035年远景目标纲要（下称“纲要”）获得审议通过的节点。《财经》记者专访了对独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁，围绕北京和上海的户籍改革进行探讨。本文为户籍制度改革系列访谈的第二篇。
京沪为什么落户限制最严格
《财经》：在各大城市先后放开、降低落户门槛的背景下，京沪为什么仍然实施最严格的落户限制？
李铁：主要的原因是，这两个主城区达千万人口的城市，一个是中国政治经济和文化的中心，首都的地位决定着在这里进行任何涉及利益结构调整的改革，都要考虑到社会稳定。而上海是中国最大的经济和金融中心，政治、经济和社会的地位突出，上海的经济发展辐射长三角地区，在全国以及世界的影响力不亚于北京作为首都的地位和作用。因此，上海在涉及到改革政策出台，要保障两个重要的前提，一是不能影响自己的经济发展，二是不能造成不稳定因素，波及长三角和全国。
可以说，在中国的城市中，京沪两市户口含金量最高，从改革开放前直到现在都是如此。如果说全国有哪一个城市的户口可以和北京置换，其实只有上海，这在很多落户政策有所体现。例如父母已经退休，可以随子女落户。如果有两个子女，一个在省会城市或者其他直辖市，一个在北京或上海，政策上是就低不就高，也就是说，父母的户口只能随迁到非京沪的城市。但如果两个子女分别在京沪，则父母的落户可以相对自由地选择两座城市中的任何一座。
《财经》：京沪的特殊地位具体到资源配置上有哪些体现？
李铁：京沪的优质资源配置远远超出其他城市。例如京沪的教育医疗资源是全国最为集中和丰富的，以全国排名前 50名的高中为例，北京就有26家，而上海有11家，三甲医院和高校更是如此。京沪的文化资源配置和人才的集聚，更是任何其他城市无法比较的。加上分别举办过奥运会和世博会，基础设施的建设和公共资源的投入水平，也是京沪独特的优势。
这种情况其实具有历史延续性，在改革开放之前，各种资源无论是通过市场分配，还是行政分配，也都已经倾向集中于京沪。
《财经》：户籍改革必然会引发利益调整，这是所有城市都需面对的问题。京沪的利益调整为什么会更难？
李铁：相比其他城市，京沪人口基数要大得多，外来人口占比虽然不一定高于珠三角和长三角其他城市，但是绝对数量并不低——北京的外来常住人口有800万人左右，上海则是900多万人。尽管京沪都采取了严格的人口控制政策，且近两年外来人口数量因为城市政策和疫情有所下降，但是从长期趋势看，外来人口仍会持续增加。毕竟这里不仅有最优质的公共资源，更重要的是各种资源的集中配置和更多的就业机会，这种优势是其他城市无法比拟的。
因此，一旦涉及户籍管理制度的调整，直接会影响到外来人口和户籍人口的绝对人口数量、相对的比例关系和利益关系，这都是两地政府的顾虑所在。因此从北京的首都地位、上海的经济中心地位，以及它们的影响力方面考量，对这两座城市按照“个别超大城市”对待，在户籍制度改革方面实行特殊处理，是基于国情的重要考虑。
《财经》：虽然如此，但平衡利益关系是绕不过去的问题，在实际中，如果处理这些利益关系？
李铁：利益群体结构调整在全世界都是一个难题。举个例子，北京的居民都知道，过去乘坐出租车非常难，经常遇到招手不停的现象，司机对于路途远近十分挑剔。尽管管理部门花了很大力气来治理，但效果有限。可是网约车出现以后，市场就自动地解决了这个问题。打车不用招手，直接在软件上完成，十分方便。增加了这么多网约车，司机大部分并不是本地户籍人口，在北京的网约车司机中，90%以上是外地人口。
但是按照有关规定，非户籍人口办不了网约车司机的合法证件。在管理上，如果没有合法证件就要罚款。其实监管部门也了解，确实需要大量的外来人口满足市民的出行需求。因此，在现实中就出现了十分模糊的状况。没有合法证件的网约车司机满足了市场需求。但是在派车和管理上，没有合法网约车证件的外地人，可能会偶尔遇到罚款，而拥有北京户籍并有合法经营网约车证件的网约车司机能得到优先安排。
户籍人口和外来人口的利益问题就是在类似所谓合法性和不合法性之间形成了模糊的边界。但是在城市的管理上，还是以户籍人口群体的利益优先。因为涉及的人口数量巨大，而且也关系到未来可能需要解决的各种社会福利的供给。在现有的情况下，维持既得利益群体的需求，在双方都有合理收益增长的预期下，重点考虑的是避免引发社会矛盾。而超大城市的社会稳定系数，对于全国的影响应该是最大的，也是在政策上必须要考虑的问题。
京沪的户改路径为何不同？
《财经》：上海在控制人口的同时，也在吸引人才方面想出不少办法。比如，此前出台了名校应届生落户的政策，前不久还在5座新城规划中提到，“探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策”。相较而言，北京并没有出台类似的政策。京沪为何会有不同做法？
李铁：上海在人口控制方面难度虽然不亚于北京，但是在具体政策细节上还是有所区别。
一是上海是经济和金融中心，也是高科技发展中心，从经济发展的角度需要更多考虑人才的引进，因为要解决经济和技术创新涉及的人力资本问题，所以政策的宽容度要大一些。而北京是政治中心居首，还要承担非首都功能疏解的任务。例如副中心和雄安新区的建设，都是要通过功能疏解把一部分人口向周边转移，并且寄希望于带动京津冀发展。显然，对于北京来说，虽然吸引人才的需求也很大，但前提是要服从于非首都功能疏解的总体要求。
上海新规划的5座新城在人才、户籍等方面，与主城区实现差别化管理。在我看来，这是上海根据严格控制主城区人口增长，更好地发挥周边都市圈范围内城市群建设机制，形成的一个新的发展思路。这样既避免了主城区人口继续过快增长，又通过建设新城吸引人才和要素，形成上海行政辖区都市圈内的发展潜力和增长点。
而对于北京，要从京津冀协调发展的总体思路来理解，则是要疏解非首都功能，控制主城区人口过快增长。还要考虑如何带动河北经济发展，毕竟长期以来京津冀发展差距过大。因此副中心建设是向天津以及河北廊坊扩展，带动北京行政辖区周边地区的经济发展。而雄安新区则是立足于河北，通过各种优质资源的再配置，强化通过非首都功能的转移，支持河北的经济发展和城市建设。这显然与上海的发展思路不同。
《财经》：从未来的发展思路和政策走向看，京沪不同的发展思路将分别解决哪些问题？
李铁：到底是增量发展还是减量发展？这在中国的城市发展规模和路径选择上有过很多的争论。但是按照上海未来的空间发展模式，主城区可以按照市场的方式实现减量，而新城则会得到增量发展。
我认为，上海的5个新城可能要解决以下几个方面的问题。
一是工业化空间的再配置，如何吸引高端产业和创新产业在这些新城落户。
二是如何降低发展成本，特别是降低房价。目前看，临港的房价是主城区的约五分之一。对于大量的上海中低收入人口和外来人口，可以在这5个规划新城解决就业问题的同时，以较低的价格购买住房。
三是在新城可以解决人才和大量外来人口的落户问题，储备上海未来发展的人力资本。
四是通过新城的发展，招商引资，吸引优质资源，解决上海税收来源增长的问题。
五是通过新城的建设，就业成本和住房成本的减低，按照市场的方式疏解主城区人口。其实上海的路径选择是很好地利用了都市圈的概念。
北京面临的制约因素很多，但是与上海的最大不同，是以往通过行政手段带动市场要素的进入和集聚。也就是说，首都的地位、计划式的资源分配方式，长期以来影响着各种行政资源和市场要素进入。为首都服务的言外之意，就是把各种优质资源集中在北京，导致北京市主城区的快速扩大。同时，各类人才出于优质资源的吸引而集中在北京。
未来，北京作为首都，制定政策的出发点不仅需要考虑行政辖区内的发展，但更为重要的是，站在全国的角度来看待北京各类资源的再分配：是继续集中在它的行政辖区内，还是带动周边落后省份的发展，把以往通过行政手段过度集中的资源，以京津冀协调发展的空间格局回馈给周边省份，形成区域发展的平衡。
显然这是京沪在空间发展、资源分配格局以及人口政策调整中最大的区别。而无论是落户政策还是人才引进政策，都是由京沪两个个别超大城市在发展路径和未来空间格局中，不同的政治经济地位所决定的。
展望未来的改革，上海的步伐可能会快一些，而北京则会在雄安新区建设达到一定阶段后，才能开始加速非首都功能疏解的推进。
