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《工资条例》草案已经上交国务院待批准,其主要内容在若干方面均有较大突破。不过,该条例年内难以出台
《财经》实习记者 王毕强
近日,据参与《工资条例》(下称《条例》)起草的人士向《财经》记者透露,《条例》草案已经上交国务院待批准,其中对工资集体协商、工资保证金、特殊行业工资公示,以及劳动行政部门的监察权等都做出了一些突破性的规定。
根据国务院法制办(下称法制办)的立法计划,《条例》属于法制办的一类立法项目,由人力资源和社会保障部(下称人保部)具体负责起草工作。
上述人士表示,《条例》草案早在2009年年底就已经提交给法制办,目前还在不断修改完善当中。
人保部提交给法制办的《条例》草稿共有十章,95条。主要内容包括:工资决定、最低工资、工资支付、特殊情况下的工资支付、工资支付的保障、工资支付的宏观调控、特殊行业的工资管理、工资监察、法律责任以及附则等方面。
起草期间,人保部多次向全国人大、财政部、国家税务总局、国资委,以及中华全国总工会(下称全总)等有关机关征求意见。
最近的一次征求意见会议于7月27日召开。据与会人士称,人保部与上述有关部门对《条例》草案进行讨论,提出的修改意见不多。
迟迟难出台背后
据人保部劳动工资研究所研究员刘军胜介绍,中央劳动部门在2003年就开始筹划起草《条例》,其间还一度打算将该条例升格至《工资法》。
《条例》的起草工作大体经过四个阶段,即2003年至2007年的调研论证阶段,2007年至2008年的条例条文起草阶段,以及近两年的条文修改、讨论、论证阶段。在这期间,《条例》草案经过了四次左右的大修改。
未来《条例》草案还要经过正式提交国务院有关会议审议和通过的阶段。这通常需要两到三次的会议审议,在会议期间还会对草案进行完善。
回顾《条例》的起草过程可谓一波三折,出台的日期也被一再延后。具体负责《条例》起草工作的人保部劳动关系司工资处官员曾表示,《条例》年内不会出台。这个消息得到了包括参与《条例》起草工作的多位有关人士的证实。
对于《条例》迟迟不能出台的原因,主要是由于牵涉到不同利益群体关系调整的问题。比如对特殊行业的监管,有关主管部门可能会维护其下属企业的利益;又如工资集体协商牵涉全总,全总可能会提出更高的权利要求等等。
今年的经济形势也不利于《条例》的出台。目前,受全球金融危机的影响,很多企业的经营情况还比较困难,实施《条例》可能会使企业多付出一部分规范成本。
此外,之前《劳动合同法》在执行过程中有一些操作上的问题没有得到解决,如果现在出台《条例》,牵涉的领域更为敏感,容易产生叠加效应。
一些理论问题有待深入研究,比如对“工资”的概念,财政部、税务总局、统计局、人保部,以及理论界都有不同的解释。其他如对“同工同酬”的概念定义也存在同样问题。
上述人士表示,《条例》对当前工资分配中的热点问题做出了一些突破,不过没能对灰色收入和隐性收入进行规范,则是一个遗憾。
强制工资集体协商
《条例》草案强化了工资集体协商机制,对此做了专章规定,共有八条。《条例》草案首次规定:“劳动者一方有权与用人单位依法开展工资集体协商,共同决定用人单位的工资分配,用人单位对劳动者一方开展工资集体协商的合法要求不得拒绝。”
刘军胜分析,虽然原劳动部《工资集体协商试行办法》等政策中也有类似的规定,但并没有将其提升到这样的高度。《条例》将集体协商上升到劳动者的合法权利,加大了工资集体协商的力度。
上述人士表示,在《条例》出台以后,还会有细化工资集体协商的专门政策出台,以强化其可操作性。
为了解决现实生活中,企业拒绝和职工进行工资集体协商的问题,《条例》草案规定:“用人单位拒绝劳动者提出的开展工资集体协商合法要求的,由劳动行政部门责令其限期改正,逾期不改正的由劳动行政部门处以5万元以上、20万元以下的罚款,以暴力手段阻挠并造成严重后果的,依法追究其刑事责任。”
工资集体协商主要是为了解决中小企业一线员工的低工资问题,20万元的罚款对大多数利润不高的中小企业会有触动作用。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,对于民营企业来说,工资集体协商是解决其一线职工收入过低的惟一办法。不过,只有赋予职工罢工权,才能发挥工资集体协商制度的设想作用。
上述人士也坦承,目前的《条例》草案只是解决了让劳资双方坐下来谈的问题,并不能保证协商的结果一定能实现员工的期望。
刘军胜希望在未来的修改过程中,《条例》能赋予劳动监察部门更多的权力。同时,应该加大工会的作用,让工会可以直接向劳动部门提出监察要求,或者向法院提起诉讼。
针对实践中协商主体不清的问题,《条例》明确了劳动者作为谈判的主体。上述人士表示,由于现实中劳动者一般不会谈,也不敢谈,所以劳动者可以授权工会进行谈判。
根据《条例》的精神,大部分的企业都应由企业内部工会与企业进行工资集体协商,县级以下的建筑、采矿、餐饮等灵活用工行业,以及没有工会的中小企业,可以由县级以下的行业工会与用人单位代表进行协商。
行业工会能不能成立,怎么成立;用人单位是谁,是和用人单位的个体谈,还是和用人单位的组织谈;企业内部有工会的,行业工会的协商结果,对企业工会和职工有多大的约束力,是不是一定要接受等问题,《条例》草案都没有做出明确规定,还需要在未来进一步规范和完善。
建立工资保证金
前几年,拖欠职工工资的情况比较严重,一些职工不得不采取跳楼等极端方式讨薪。近年来,由于一些地方政府建立了工资保证金制度,使得这种情况有所改观。
《条例》对工资支付保障做了专章规定,首次在国家层面对工资保证金制度做出规定。这将使员工的工资权益得到更好的保障。目前,工资保证金制度主要针对建筑行业的工资支付。
《条例》规定,建筑施工企业要一次性地将保证金存入劳动行政部门在商业银行开设的专用账户,缴纳的比例是建筑工程总预算的1%-3%,或者单位月工资总额的50%。当企业不能按时支付工资的时候,就由保证金支付。
上述人士强调,企业并不是每月都要存入保证金,对没有欠薪等问题的企业,保证金还会退回给企业。
对于其他行业的企业,劳动监察部门对有不支付加班工资、工资低于最低工资标准、无故拖欠工资、克扣员工工资等不良记录的企业,提出一些要求,并建立企业的劳动工资诚信档案。刘军胜认为,建立诚信档案也是《条例》的一个突破。
将公示垄断行业工资
垄断国企的高薪问题,被认为是造成中国收入分配差距过大的重要原因。
由于对垄断行业的范围界定,参与《条例》制定和讨论的各方没有达成统一的意见,《条例》采取了“特殊行业”的提法来代替垄断行业,如电力、石化、电信、银行等均可界定为特殊行业。
据介绍,《条例》草案对特殊行业的工资支付提出了更高的透明化要求,加大了约束力度,可以迫使其进一步地规范其内部分配。
草案要求,特殊行业的企业应将其工资水平向社会公布,其工资要经过主管部门审批,“特殊行业经营单位的工资总额、工资水平、工资标准、工资幅度,没有依法报劳动行政部门审批的无效,由劳动行政部门责令其限期改正,并处以5万元以上、20万元以下的罚款。”
刘军胜认为,如果特殊行业的工资真能对社会公示,其监督力度会相当大。
据悉,《条例》草案征询意见时,国资委明确反对公布国企工资。
全总有关官员指出,国企高管薪酬的主要问题在金融行业。
据透露,财政部已经出台了内部文件,对金融国企高管薪酬做出规定,将其年薪上限定为280万元。对此,人保部提出反对意见,认为薪酬标准过高。目前,人保部正在制定自己的金融国企高管薪酬管理办法,根据不同金融国企的规模等因素,金融国企高管的年薪上限将定为一百几十万元。
按照国务院的分工,金融国企薪酬应由人保部负责管理。
而参与《条例》起草的人士则表示,《条例》没有对企业高管的工资做出要求,也没有对高管工资与企业一般职工工资的比例、倍数和上限做出规定。有关企业高管的工资问题,将会在未来的《工资改革方案》中做出规定。
但也有不少专家学者认为,不应过高估计对垄断行业国企限薪所起的作用。调低垄断行业的工资虽然能够平息一定的“民愤”,满足一部分普通民众和知识界人士民粹主义的诉求,但并无助于从根本上解决收入分配制度不合理的问题——“杀富”不等于“济贫”,回到计划经济年代表面上“均贫富”、实际上按等级分配的状态,既不能保证公平,也牺牲了效率。
过多地将注意力集中到垄断行业工资的高或低上,反而会令一些更根本的问题失焦,比如垄断本身存在的合理性,以及如果属于自然或必须垄断的行业,其薪酬体系该如何设计,参照系是什么,法理基础何在等等。
因此,垄断行业国企不合理高薪的解决,应纳入到整个收入分配制度的改革中,既要体现公平原则,又要体现正常的差异化以促进竞争,提升效率。
对社会公众关心的国企上缴红利的比例,上述人士表示,这将在《收入分配改革方案》中加以规定,具体的比例还在谈判阶段。
“国企红利上缴的合理比例至少应该达到50%”,刘军胜认为,对于非竞争性的国有企业,应限定行业平均利润,迫使其上缴红利,将红利通过再分配用于社会保障和社会福利,减少收入分配差距。
这位人士表示,由于各利益集团的博弈还未结束,最后出台的《条例》能不能完全按照现有条例草案进行规定,还是一个未知数,但主要的精神都会在条例中做出规定,区别只是约束的程度。
难解同工同酬
“同工同酬是一种理想的模式,目前想要完全实现还要有一个过程”,上述人士坦承。
《条例》草案规定:“工资支付应当实现同工同酬,用人单位在工资分配中不得因用工形式歧视劳动者。”这里的“用工形式”包括劳动派遣和其他灵活用工,对于这个领域的同工同酬问题,《条例》草案只做了原则规定,如“被派遣劳动者的工资可以由劳务派遣单位直接支付,也可以根据劳务派遣协议的约定由劳务派遣单位委托用工单位支付。”
据介绍,同工同酬在《劳动合同法》等法律法规中都有所规定,但在实施过程中企业往往会采取各种措施规避。
就现有的《条例》来看,只能是由劳动部门加大监察力度,并通过职工与企业的工资集体协商,改变灵活用工在工资分配中的被动地位,逐步实现同工同酬。
一部法规能否得到贯彻落实的关键往往在于处罚的力度,《条例》仅仅规定了可以对用人单位进行罚款,而且上限为20万元。对此,刘军胜解释说,罚款属于行政处罚权,法律对国务院条例的罚款额度有着严格的规定,诸如对企业停业整顿,以及对企业负责人实施处罚等,都不是行政法规有权做出的,都必须经过法律进行规定。
北京师范大学经济与工商管理学院教授李实则认为,同工同酬只是一个原则,在现有社会经济形势下,降低正式工工资和提高非正式工工资都是不现实的。
