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据《21世纪经济报道》报道,一直试图“绕开”矛盾的《社会保险法》又一次被逼到了墙角。《社会保险法》草案将于今年10月送交全国人大常委会四审。据知情人士透露,因为某些因素,原定今年6月上会审议的《社会保险法》一再错过6月、8月的审议机会,不过,按照全国人大常委会立法计划,如果10月上会审议,该法年内有望出台。据上述知情人士透露,各方争议主要集中在如何提高统筹层次、社会保险费征缴体制以及公务员和参照公务员管理的事业单位工作人员是否纳入社会保险体系。
《社会保险法》有基本大法之称,是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种,关乎每个公民的福祉保障的法律。但是,从《社会保险法》1994年列入国家立法规划算起,在立法路上已经迂回跋涉了16年。
“假设《社会保险法》明天就出来,我们就应该欢欣雀跃?”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为,立法应该是把制度往前推一步,而现在“连一寸都没有”。郑秉文担心的是,对于有些惯性形成的制度,如果不借此次立法的机会进行改革,很可能成为我国社会保障制度的“框”,成为以后进一步改革的障碍。郑秉文认为,目前的《社会保险法》草案仍然面临提高统筹层次和社会保险费统一征收两大难题。
怎么提高统筹层次?
“三审稿在力所能及的范围内取得了一定进展,对国务院授权并另行规定的条款数量降到了最低限度,这些地方都是目前最难啃的‘骨头’,也是部门之间博弈最为激烈的结合部。”前述知情人士表示。
按照目前的《社会保险法》草案,基本养老保险基金实行省级统筹,逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤,由国务院规定。“而怎么提高统筹层次,是制度建设的关键。”郑秉文表示,“可以说,几乎一切(社保)制度缺陷,都是统筹层次太低派生出来的。”“现在社保基金的钱都分散在地方,两千多个市、县单位在管理,如果放开市场化投资,必乱无疑。所以现在只能管死,存银行或者买国债。”据郑秉文介绍,2009年全国社保基金累计余额约1.93万亿,其中养老保险累计结余1.25万亿,平均收益率仅2%左右。统筹层次不提高,社保基金的投资方式就无法改革。而改革投资体制的目的在于提高社保基金收益率,让社保基金的投资回报率起码能够跑赢CPI,实现保值增值。
但是,就提高养老保险统筹层次而言,主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中,社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾。“当统筹层次提高的时候,将会导致不同地区的利益失衡。”郑秉文表示,发达地区与不发达地区经济发展差异很大,由于人口往发达地区流动,导致了社保基金的严重不平衡,在这种情况下,统筹层次越高,经济发达地区积极性反而越低。
郑秉文建议,要想彻底解决提高统筹层次的问题,社保基金有必要像银行一样,试行记账式大账户模式。所谓记账式大账户,就是将雇主和雇员的缴费全部划入个人账户,也就是说将目前社会统筹的部分和个人的部分全都划入个人账户,相当于一个银行账户。做到统一账户,交多少,拿多少,加上事先承诺的利率,清清楚楚。“这才是保证我国社保制度能够提高统筹层次的根本办法。”
谁来征收社保费?
由谁来征收社保费是《社会保险法》立法多年博弈的另一个焦点。目前由税务部门和社保部门各征收社保费的一部分,而社保费两个征收主体同时存在的情况,在一定程度上导致社保资金在管理、支付等环节都存在问题。《社会保险法》草案二次审议稿规定,社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。后经全国人大法律委员会经同国务院法制办、人力资源和社会保障部研究,建议这一款修改为:社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定。今年4月1日,财政部长谢旭人曾撰文指出,“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合,研究开征社会保障税。”“提出费改税以后,征缴体制的争论又被搁置下来,迂回地变成了一个税费改革问题。”郑秉文说。征税的依据一般是薪酬收入,但广大的农民并没有薪酬待遇,这意味着,刚开始享受新型农村养老保险的农民又将被排除在社会保障之外。此外,在目前统账结合制度下即使要改成社保税,也只能对社会统筹的部分改,对于个人的账户,产权属于个人,不可能将其平均化,费改税在个人账户方面缺乏可操作性。“目前社保制度还存在很多更迫切需要解决的问题。”郑秉文说。
