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郭晋晖
[2015年个人账户的累计记账额已经高达4.7万亿元，其中，实实在在积累的资金还不到3300亿元，空账高达4.4万亿元。]
作为这一轮养老保险顶层设计的“重头戏”——养老保险综合改革方案正在渐行渐近，预计会在今年内正式公布并实施。这份酝酿了四年多的方案，将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革作出制度安排。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受第一财经专访时表示，中国基本养老保险体制改革采取的是全方位改革，实施的是一揽子解决方案。在目前的顶层设计中，养老保险金投资运营、提高退休年龄和降低社会保险费，共同构成了供给侧结构性改革的战略部署。
郑秉文也提醒，养老保险顶层设计方案不应该被政府的道德风险所“绑架”，政府不能再指望通过扩大覆盖面增加制度收入，而需考虑尽快对现行制度进行结构性改革来增加可持续性。
顶层设计不应被政府道德风险“绑架”
第一财经：2013年我国启动了新一轮的养老保险顶层设计，到如今已经过去四年多了，方案还没有正式出台。从最近的消息来看，全国统筹将从中央调剂金起步。您认为中央调剂金制度能在多大程度上改善当前养老保险基金的财务状况？
郑秉文：包括中央调剂金、延迟退休等一揽子方案在内的养老保险顶层设计方案已经基本确定，据我所知，只是还没有对外公布。基础养老金全国统筹没有实现，这轮改革只是建立中央调剂金。
第一财经：本来业内预期这一轮顶层设计方案会在全国统筹上有突破，没想到却再一次“爽约”。这么多年来全国统筹举步维艰的根本原因是什么？
郑秉文：统筹层次难以提高的根本原因是政府的道德风险。在现行制度之下，统筹层次主要以县市级为主，提高到哪一层，哪一层的压力就越大，所以，哪一级政府也不愿在“我”这个层次上实现统筹。
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统筹层次低听上去不好听，但很“实惠”。比如，统筹层次低可以激励基层多收费，这是统筹层次的一个“制度红利”。在县市统筹为主的情况下，基层有动力多收费。
基层多收费的做法有很多种，多年来，主要体现在“补缴、预缴”等这些非正常缴费上。从历年养老保险基金的收入状况来看，非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。
然而，通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了12%的收入，但长期来看扩大了制度的风险。
第一财经：您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因？
郑秉文：养老保险顶层设计实际上也被政府的道德风险绑架了，无论是中央政府还是地方政府均看重短期利益而不去防范未来的风险，这对于养老保险制度来说是不利的。
过度扩面增加制度不公
第一财经：去年末出版的《中国养老金发展报告2016》中提到基本养老保险制度2015年出现参保人数增速下滑，浙江已经出现了参保人数的负增长，是什么原因造成这种状况？
郑秉文：养老保险制度的覆盖面是有规律的，不可能达到劳动人口百分之百都缴费。这些年我国养老保险是一个成长性的制度，扩大覆盖面的成就很大，覆盖比率与目前的就业结构大致还是相匹配的。当制度的覆盖面逐渐走向成熟之后，参保人数的增长率是一定会下降的。
当前的形势是，覆盖面存在着两个极端情况，一个是从全国范围来看，还有1亿多人没覆盖进来；另一个是从个别地区的局部来看，存在着“过度扩面”的现象，这就是统筹层次低下导致的，他们在打政策“擦边球”，目的是为了扩大当前收入。
第一财经：近年来养老保险制度出现的一个情况是越来越多的参保职工没有缴费，目前每5个职工就有大约1个是没有缴费的，这对于养老保险制度来说意味着什么？
郑秉文：我更为看重的是制度设计存在问题，政策执行也存在问题，这些问题导致断保人口比例不断提高，也就是说，是制度存在问题导致的。
参保人增速的下降是对现行制度的一个警告。虽然政府部门正在推行“全民参保计划”，但不应该再指望通过“过度扩面”来成为增加制度收入的机制，而是需考虑尽快对现行制度进行改革来增加可持续性。
养老保险需引入精算平衡
第一财经：2015年养老保险基金的当期结余和累计结余都出现不同程度的下降。这些年虽然累计结余总额在增加，但个人账户的记账额增幅更快，养老保险制度资产和负债的缺口正在扩大。按照现在的发放速度，如果制度不改，累计结余是否真的有耗尽的风险？
郑秉文：基本养老保险基金累计结余的增长是因为不同省份混起来一起算的。现实的情况是由于统筹层次过低，有些省份的累计结余一直在增加，而一多半省份则是收不抵支。
我们在计算养老保险基金的收支状况时与政府部门地方的分歧在于财政补助是否可以算作制度的收入来源。我们所言的“收不抵支”是指征缴收入小于支出，财政补助是制度外的收入，不能通过财政补助来判定一个制度的收支状况。
现在的情况是由于养老保险缺乏应有的精算平衡，也缺乏预决算的程序。
第一财经：十八届三中全会首次提出养老保险制度要坚持精算平衡，您认为应该用“精算平衡”来代替“再分配平衡”原因是什么？
郑秉文：当前关于社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本来是一个很专业的术语，写入三中全会文件，是从来没有过的。我个人认为这是一个历史进步，说明政府认识到保险制度要用精算平衡去约束。
精算平衡的含义是代际之间，当代和未来、收入和支出、退休和交费人之间的大平衡，各个参数之间要有基本的平衡关系。其中，实现和坚持多缴多得原则很重要。
强调多缴多得，参保人满意，没有道德风险；制度收入也令人满意，因为在道德风险受到抑制的情况下，大家的缴费都是实实在在的，没有藏奸耍滑，这样，制度的收入就真实起来了，各个参数就匹配了，可持续性就提高了。
制度改革比单纯找钱更长远
第一财经：个人账户的空账问题一直都备受关注，2015年，个人账户的累计记账额已经高达4.7万亿元，下一步个人账户的改革应该何去何从？
郑秉文：2015年个人账户的累计记账额已经高达4.7万亿元，其中，实实在在积累的资金还不到3300亿元，空账高达4.4万亿元。
需要引起注意的一个现象是，截至2015年底，全国所有做实个人账户的省份累计结余为3274亿元，比2014年底减少了1727亿元，降幅为34.53%。这是2001年做实个人账户试点以来的首次下降。
我认为，向名义账户转型和扩大个人账户比例是一个事情的两个侧面，是缺一不可的：只有转型，才能扩大账户；只有扩大账户，制度才能增加激励性，费基才能做实。
所以，仅仅向名义账户制转型，而没有扩大账户比例，那就浪费了制度红利。改革要接地气！改革方案要听取民意。我这里再次强调，所谓扩大个人账户比例，是指从企业单位的缴费20%那里划出一大部分给个人账户，个人缴费比例并不提高，反而可以下降，个人的负担降低了，但获得实惠多了。
第一财经：您最近表示制度改革比单纯找钱的作用更长远。您认为当前还应该尽快推进哪些制度改革？
郑秉文：我认为，我国这么高的费率都很难降下来，肯定不是因为缺钱，所以不用四处找钱，缺的是制度的结构性改革，是制度的管理出了问题，问题在内部，不在外部，所以在外部找钱就必然忽略了内部的制度改革，这才是供给侧结构性改革中真正应该做的事情。
