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人民网记者 秦华
人力资源和社会保障部副部长胡晓义前段时间在国务院新闻办举行的新闻发布会上透露,国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,新型农村社会养老保险试点会在“十一”之前启动,我国农民在60岁以后能享受到国家普惠式的养老金。为此,就“新农保”制度设计以及农村社会保障下一步改革方向等问题,本网记者独家采访了北京大学应用经济学博士后、首都经济贸易大学社会保障研究中心朱俊生副主任。
记者:您是如何看待即将出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》出台的背景,这项政策出台对农村养老保险改革的重要意义?
朱俊生:新农保制度是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。
新农保制度的构建在当前扩内需、保增长,应对经济与金融危机的背景下具有特殊的意义。中国经济发展要实现依赖出口型的经济增长模式向内需驱动型的经济增长模式转变,其重要前提是国民要具有稳定的安全预期。只有很好的社会保障或民生保障才能给全体国民带来普遍的安全感。中国扩大内需的重点在农村,而通过新农保构建覆盖全体农民的老年保障制度,可以免除其养老的忧患,从而提升其对未来的信心,扩大需求。
记者:农民的养老问题一直备受关注。随着时间的推移,传统的养老模式(如子女养老、土地养老等)越来越不适合农村社会经济发展。您怎么看农村养老保险的必要性和紧迫性?
朱俊生:建立农村社会养老保险的必要性与紧迫性在于农村人口的老龄化以及家庭与土地保障的弱化。
随着中国在较短的时间内实现了人口再生产类型的转变,人口年龄结构也相应地发生了变化,老龄化水平不断提高。大规模劳动力流动导致农村的老龄化问题比城市更加严重,2000年按照常住人口普查,乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%,已经高于镇(6.0%)和城市(6.7%)的老龄化比率,农村比城市存在更严重的老龄化问题。同时,农村人口基数大,老年人口的数量更是远远高于城市。根据一些人口学家的研究,2020 年中国农村、城镇65 岁及以上老年人口比例将分别为14.6%和10.4%,2050 年将分别为26.4%和22.2%。
同时,典型的城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距很大,农村人口“未富先老”问题更加严重,应对老年化挑战的基础更加薄弱。根据一些学者的研究,农村老年人口的贫困发生率和贫困老年人口的数量也远远高于城市。
另外,随着家庭结构的小型化以及人口流动的影响,农村传统的家庭保障功能不断被削弱。随着农村家庭收入结构的变化,土地的经营性收入占农村人均纯收入的比例不断下降,这也使得土地保障不断被削弱。同时,附加在土地之上的保障功能也不利于土地流转,提高农村的适度规模经营水平,提升土地利用的效率。因此,必须建立制度化的养老保障制度,以弥补家庭保障与土地保障的不足。
综上所述,农村面临更为严重的老龄化,这与农村养老保障制度整体缺失之间形成巨大的矛盾。因此,必须尽早着手建立农村社会养老保险制度。
记者:在上世纪90年代初,我国农村一些地方就已经开始探索养老保险试点,我们称之为“老农保”,但由于制度设计、配套政策等多方面原因,“老农保”的工作基本停滞了。与“老农保”相比,此次新型农村社会养老保险试点有哪些特点呢,筹资方式和发放方式有什么不同?
朱俊生:新农保最大的特点在于筹资与制度模式的积极变化。新农保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助,对东部地区补助50%。并实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴。
新制度最大的亮点在于:强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。
具体体现两个方面:
一是在制度模式中确立了基础养老金制度,并由中央财政全额支付最低标准基础养老金。这既保证了全体老年农民都能拥有最低水平的养老金,免于老年贫困,也有助于实现基本公共服务均等化。
二是明确了地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。由于农民自身整体收入不高,缴费能力有限,同时在很多地方集体经济组织缺乏实质性的财力,必须通过政府的保费补贴,才能建立利益诱导机制,提高农民对于养老保险的支付意愿与支付能力,从而有助于扩大养老保险的覆盖面。
记者:新农保规定中央财政将对地方进行补助,直接补贴到农民头上,中国农村有这么大的农村老龄人口基数,会给中央财政带来一定的压力,中央为什么还要在全国范围内进行推广?
朱俊生:中央财政压力其实并不大不大,如果人均基础养老金为60元,一年为720元,全国1亿老年人,基础养老金的支出为720亿,这在整个财政收入与支出的盘子中是不大的。
记者:新农保如何协调地区的平衡性,考虑地区经济的差异性,中西部的经济状况可能带来筹资的难度,如何保证贫困地区的农保政策正常的启动?
朱俊生:根据我们以前的测算,财政完全有能力在全国建立农村社会养老保险制度,从而在全国范围解决农村老人养老的问题。但问题在于,由于存在地区经济发展与财政能力的不平衡,中西部地区财政能力有限,是新农保制度建立的难点。从各级一般预算收入与支出来看,中央财政在总预算收入中占比高达52%,但支出仅占比27%。相应地,省及以下层级政府都存在着收支缺口,地方政府都严重依赖转移支付,2008年,地方政府财政支出中,转移支付的比例高达45%。在中西部地区尤其如此。农业人口占比高的省份,往往是经济发展总量与财政收入的小省。这样,在新农保制度的构建中,中西部地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴,从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这样的矛盾,保证贫困地区新农保制度的建立,需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系,中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担,以加大对中西部地区的财政支持。
记者:在新农保的实行过程中,可能涉及到老弱病残的群体,低保户的群体,还有比如缴费和受益周期的问题,您能不能谈下您怎么看待这些问题?
朱俊生:为了扩大新农保的覆盖面,需要对农村的低收入群体加大保费补贴的力度,以增强其支付能力。
记者:在6月份国务院常务会议明确了新型农村社会养老保险制度的基本原则,即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”,对于这12字原则,我们该如何理解?
朱俊生:“保基本”是指农村养老保险可以低水平起步,一开始保障的程度不宜过高。一方面,“保基本”比较适合目前农民的整体收入水平不高的情况,有利于增强农民的支付能力,从而有利于扩大覆盖面。另一方面,“保基本”也考虑到财政负担的能力,在有限财政的原则下,也要避免给财政带来过大的负担。当然,随着农民收入水平的提高与财政能力的增强,可以逐步提高新农保的保障水平,让农民分享经济与社会发展的成果。
“广覆盖”是指尽可能扩大新农保的覆盖面,使得制度化的新农保成为农村家庭保障的重要补充,提高农村老年人的养老保障水平,同时也可以让全体老年农民都能够享受到均等的公共服务。
“有弹性”指的是我国各个地区经济与社会发展、人口等情况差异很大,要在整体制度框架一致的前提下,因地制宜地推动新农保制度。比如,各地农民的缴费水平、地方财政的补贴方式、补贴对象与补贴比例都可能存在一些差异。
“可持续”是指要加强农村社会养老保险的体制和机制建设,使得制度能维持自身财务平衡,实现自我完善与发展。
记者:新农保实施后,原有农村参加老农保的人能不能享受到新农保的优惠政策,另外,农民工养老保险如何和新农保怎么实行对接?
朱俊生:原来参加老农保的,除了可以获得老制度下规定的领取养老金权利外,还应该可以获得新农保制度下的基础养老金。如果其继续参加新农保,当然同样可以获得地方政府提供的保费补贴。
农民工养老保险总的发展趋势是要纳入城镇职工基本养老保险,即“进城”而不是“返乡”。但在制度设计上必须保证其与新农保制度相衔接,即如果原来参加农民工养老保险的农民工想回到农保制度,应该可以根据其缴费金额或缴费时间转换为参加新农保制度。
记者:新农保实施后,中央如何管理农村保险基金的使用和发放,地方如何统筹管理基金诸如农保账户地区流转等等,您怎么看待这些问题?
朱俊生:新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金,保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保基金,保证其安全性,必须提高新农保基金的统筹层次。要加强立法,为农保资金的运营和投资营造良好的环境。要加强监管,防治农保基金的挪用、挤占、挥霍与浪费。要加强对我国金融市场的培育,为农保资金的投资创造宽松的外部环境。
记者:不少人谈到,新农保的执行和推广具有标杆意义。能不能说这一措施的出台标志着我国初步建立起了全社会的保障体系?
朱俊生:我不这么看。的确,养老保障、医疗保障与社会救助是社会保障体系的三大支柱。目前在农村,已经建立了新型农村合作医疗制度和以最低生活保障制度为核心的社会救助制度,如果再建立了新农保制度,农村社会保障体系的三大支柱基本成形了。但这只是万里长征的第一步,是否建立起全社会的社会保障体系,其判断标准不能局限于制度框架与体系的建立,更要看制度实际覆盖的人群与保障水平。事实上,目前绝大部分农民仍然游离于正式养老保障制度之外,拟建立的新农保制度的保障水平也很低,这就意味着建立覆盖城乡的社会保障体系的任务仍然非常艰巨,不可懈怠,更不可沾沾自喜。
