手机版|
二维码|
近期,财政部下发《关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》(简称《通知》),要求各国有金融机构2008年度高管人员薪酬按不高于2007年度薪酬的90%确定;各国有金融机构暂按不超过2008年度确认额度的一半发放2009年度高管人员薪酬;该通知最后还规定“其他非国有金融机构比照执行”。
在金融危机背景下,从美国AIG集团到我国的平安保险公司,金融高管的天文数字薪酬早就引起大众的不满,财政部《通知》因此而站在了道德和舆论的制高点。然而在叫好声中,笔者对此有一些不同的理解,笔者认为,只有股东、董事才能决定高管的薪酬,而政府应当为企业提供良好的经营发展环境。财政部的通知对于解决金融机构薪酬的不合理问题有积极意义,但是部分超越了其权力边界。这表明政府在把握自身双重身份上仍需完善。
通知部分超越其权力的边界首先应该明确的是:薪酬的决定权应当在股东和董事会。
在计划经济下,企业没有自主权,但是在市场经济下,企业是独立的市场主体,依法自主决定公司事务。公司法规定“股东会选举和更换非由职工代表担任的董事、监事,决定有关董事、监事的报酬事项”;“董事会决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项,并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项”。这就明确了公司高管薪酬的决定权在股东会和董事会。我国的国有企业改革的目标就是建立现代企业制度,即公司制。我国的国有金融机构基本上都已经是按照《公司法》成立,因此,也应当严格依照《公司法》进行管理,即由股东会和董事会作出决策。而且国有金融机构中,相当多是股份多元化的公司,甚至是上市公司,在公司治理上的要求更加严格。
根据国有资产法,国有金融机构的股东即出资人是国务院或者地方人民政府,虽然国有资产法并未对金融国有资产的具体履行出资人职责机构作出明确,但是实践中,中央层面主要是财政部履行出资人职责,财政部代表国务院对中央国有金融机构的薪酬作出规定是充分体现了最终股东意志,符合法律的要求。只是需要注意这种权力的边界取决于国有股的比例,是国有绝对控股,还是国有相对控股,或者国有参股。在不同国有股比例下,国有股东的权力边界是不同的。国有股的股权和非国有股的股权是完全平等的,在股东会的决定权也是依照持有股份多少。
对地方国有金融机构,地方政府作为出资人自然有权作出限制,但是不应该由财政部门履行这一职责。因为财政部门是否为履行出资人职责机构即股东目前不明确,所以,财政部的《通知》严格来说,存在一定问题。如果财政部是股东,发这一《通知》没有问题;但如果不是股东,而是从政府角度来发文,关系就不顺了,或者说是越位。例如上海的金融国有机构,财政部门并不承担出资人职责,而是由国资委、金融办具体履行。企业从哪个角度来理解财政部这个《通知》呢?是股东的要求,还是政府的要求呢?地方国有金融机构能否说“我们的老板是国资委和金融办,应当由他们来通知我,你的《通知》对我们没有约束力呢”?虽然这种情况未必会发生,但是财政部的《通知》显然是经不起推敲的。
而对于“其他非国有金融机构比照执行”,政府不是这些金融机构的股东,而是公共服务的提供者。发多少薪酬应当由企业的股东会、董事会来决定,财政部的《通知》明显超越了政府的权力边界。财政部的《通知》用了“比照执行”这样较严肃的用语,而不是一种鼓励和倡导性的规定。但是从法律上讲,《通知》对非国有金融机构并不具有约束力,没有法律效力,非国有金融机构完全可以置之不理,因此《通知》反而失去了严肃性。
限薪不能搞“一刀切”
当前,金融机构高管工资过高的现象普遍存在,很多金融机构在亏损的情况下仍然发放高额奖金。造成这一问题的原因,首先是金融行业的相对垄断导致金融机构利润丰厚;其次是高管为股东创造的利益和薪酬不挂钩,而立法上对此没有限制性规定;三是公司治理结构的不完善,对薪酬机制缺乏应有的制约。
对于将利润和薪酬挂钩,有两种观点,一种是我国金融企业还具有一定垄断性,高额的利润往往并非是由高管的努力和智慧所带来。如果将薪酬和利润完全挂钩,实质上并不公平,且很难操作,因为无法量化。二是从金融危机来看,长期以来,华尔街奉行高盈利就可以高分红,宣扬80%的利润是由20%的人创造的,因而业绩和薪酬的正相关性往往成几何数上升。而当公司获得高盈利时,高管们获得巨额奖金;而经营失败时却可以不承担损失。两种观点的结论都是不能挂钩。
但是笔者认为,追求绝对的公平并不可能实现,将薪酬标准和高管为股东创造的利润相挂钩,应当是国有金融机构高管薪酬确定的基本原则。对于金融行业存在的一定垄断性,相信随着我国市场经济的深入发展,最终将向所有市场主体开放。而对于高管不承担经营失败责任的问题,是制度缺失所造成,应当制定专门的制度,让高管承担起“经营冒险”的责任,阻止其为高收益而冒高风险。但是无论怎样,将高管的收入和其为公司所赚取的利润挂钩最符合人性和市场经济原则。从美国的教训来看,出现问题的原因在于,在华尔街,大多数交易员的报酬是以花红形式发放,即根据年底的利润情况一次性支付,这造成交易员过度追求短期的利润,而忽视长期的风险。因此,我们应当建立这样一种薪酬制度,即高管的薪酬应当与公司可持续的盈利能力相联系,而不是和短期的利润联系过于紧密。
市场的情况是复杂的,各个企业的情况更是千差万别。例如目前很多国有金融机构的高管已经不再由组织部门任命,而是越来越多地直接面向市场招聘,因此会出现一个公司内存在各种身份的高管,既有纯市场化的招聘,也有前政府官员出任的,他们的薪酬确定标准有所差异。财政部的《通知》是顺民意而为之,但是却可能挫伤不少实实在在做事的金融家的积极性。其次,高管的薪酬问题,某种程度是一个国际联动的问题。国际金融市场上,高端金融人才的薪酬相比于其他行业均处于较高水平,我国单方面地限制金融高管薪酬,且不能提供优惠的税收政策,不利于从海外吸引高端金融人才,事实上也不可能得到切实遵守。因此,简单搞一刀切,合理性令人质疑。
两点建议一方面,政府应当充分认识自身身份的双重性,严守权力的边界。政府具有公共服务提供者和国有金融机构股东的双重身份,两者的行使方式截然不同,所以,对政府如何区别行使这两种权力提出了很高的要求。政府权力边界的稳定性将是金融市场主体稳定预期的重要保证,直接影响市场主体对法治环境优劣的判断。
在提供公共服务时,政府要尊重市场的基础性作用,将政府的职责定位于建立服务政府、法治政府、责任政府。在市场失灵的时候,政府干预才能真正发挥作用;对市场的干预还应当在政府的权力之内作出,而不能随意扩大。
而在履行股东职能时,应当严格按照各种市场主体共同适用的法律管理企业,国家股东意志的贯彻应当在法律程序上符合法律要求,股权管理应当避免以政令形式作出。为什么国际上对新加坡淡马锡控股公司的质疑就比较少,它也是国有企业,就是因为其政府对企业是严格按照法律规定的以股东的身份而非政府身份进行管理,符合国际通行的公司治理原则。我们的政府对企业也应当改变传统的政府管理思维,跳出部门利益的框框,代之以市场化的股权管理。
另一方面,对中央和地方国有金融机构应当尽快从立法上明确履行出资人职责机构,彻底理顺金融国资的管理体制。目前金融国资的履行出资人职责机构属于“不明确状态”,中央对金融国资履行出资人职责机构目前并未明确,财政部和汇金公司都行使了一定职能;地方则形式多样,很多地方是由国资委或者金融办等其他部门在履行出资人职责。这一问题应当通过制定行政法规、地方性法规等形式明确,避免多头管理,无人负责。(作者单位:华东政法大学经济法专业博士研究生)
