人力资源市场建设研究报告

　　为贯彻落实党的十七大提出的建立统一规范的人力资源市场和建立健全公共就业服务体系的要求,人力资源社会保障部组织力量对人力资源市场建设有关问题进行了深入研究。现将研究报告印发给各省、自治区、直辖市人力资源社会保障(人事、劳动保障)厅(局),新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局,部属各单位,请结合实际认真学习研究,推动人力资源市场建设科学健康发展。

　　人力资源市场建设研究报告

　　一、人力资源市场的基本概念

　　人力资源市场是指人力资源的供给方(劳动者)与需求方(企业等用人单位)通过市场机制进行交易,实现人力资源合理配置的总称。这种市场化配置活动区别于传统的计划配置方式,其内容主要指人力资源供求主体的活动及相互关系,其外延包括政府职能部门、相关服务机构和中介活动以及管理、服务中的相互关系等。

　　(一)人力资源市场是重要的生产要素市场

　　人力资源市场是重要的生产要素市场,与资本、技术、土地等市场一样是社会主义市场经济的重要组成部分。建立和发展人力资源市场,就是要通过对计划经济体制下的国家包揽就业和统包统配制度进行改革,通过充分发挥市场机制的作用,使人力资源的配置在供求双方相互选择中得到实现。一方面促进人力资源的更加充分开发和利用,另一方面也提高配置效率和效益,从而激发生产要素的活力,促进生产力发展。

　　(二)人力资源市场是市场机制和服务实体的总和

　　1.人力资源市场机制主要包括两个方面内容:一是确立劳动者与用人单位的市场主体地位,实现自主就业与自主用人。二是按价格规律、供求规律和竞争规律,进行相互选择、合理流动和有效配置。建设和发展人力资源市场的核心是促使市场机制在人力资源配置中发挥基础性作用。

　　2.人力资源市场服务是人力资源市场的重要内容,主要是指帮助市场供求主体实现对接以及由其延伸的提高劳动者素质和用人单位人力资源管理水平等促进市场机制作用发挥的各类服务行为,主要是为用人单位减少搜寻、招募、培训和人力资源管理方面的成本,帮助求职者提升就业能力、实现就业和职业发展。

　　3.人力资源市场的服务载体包括公共就业服务体系和经营性人力资源服务体系。促进两个服务体系的共同发展,是主要市场经济国家在人力资源市场建设中的通行作法。经过多年的努力,我国逐步建立起了公共就业(人才)服务体系和经营性人力资源服务体系(即《就业促进法》规定的职业中介,以下简称经营性服务体系)。

　　--公共就业(人才)服务体系

　　公共就业服务是指由政府出资,向劳动者提供的公益性就业服务。这类服务体系的载体主要是原劳动、人事部门设立的以促进就业为根本宗旨的事业单位。

　　其性质主要有四个要素:以促进就业为目的;以提供公益服务来定性;以政府服务公众的职能作为定位;由公共政策、公共财政给予保障和支持。

　　其功能作用主要有五个方面:对城乡所有劳动者提供基本、均等的就业服务;对就业困难群体提供援助性就业服务;对不同时期重点群体提供专门的就业服务;对用人单位用人提供通用性服务;承担就业和人才政策的具体实施;对就业与失业进行社会化管理等工作职能;受政府部门委托,为用人单位和劳动者提供基本人力资源和社会保障事务代理服务。

　　--经营性服务体系(职业中介)

　　经营性服务是指由经营性机构为用人单位和劳动者有偿提供的职业中介和相关服务。其服务载体主要包括从事人力资源服务的国有企业、民营企业、中外合资企业和原人事、劳动系统所属服务机构自办或以股份形式合办的企业。

　　其性质主要有四个要素:以促进竞争性人群就业和满足用人单位特别需要为目的;以提供有偿中介服务来定性;以企业化经营来定位;以自主经营、自负盈亏为运行保障。

　　其功能作用主要有三个方面:按照国家政策,经行政许可从事职业中介、培训、人力资源外包服务、人力资源派遣、管理咨询等服务业务;对用人单位或劳动者按其所需提供有针对性的专业服务;按照国家政策和政府购买成果的要求,为一般劳动者提供公益性就业服务。

　　(三)市场行为由法律、政策来规范和引导

　　1.用法律来规范用人单位的用人行为、劳动者的就业行为,以及公共就业服务行为和经营性服务行为。通过法律法规确立政府职能部门、人力资源供求主体、服务机构和行业协会在市场运行中的地位和作用、权利和义务。

　　2.用政策引导用人单位更多吸纳人员和稳定人员的岗位,引导劳动者合理流动和自主就业、自主创业,引导人才到急需岗位,引导公共服务提高服务质量和效率,鼓励经营性服务的发展,为促进社会就业与人才配置服务。

　　二、我国人力资源市场建设面临的形势

　　(一)发展现状

　　伴随改革开放和社会主义市场经济体制的建立,我国人力资源市场也经历了从无到有、从小到大的发展历程,市场机制在人力资源配置中的基础性作用已基本确立,服务载体得到发展。目前,我国的公共就业服务制度已经初步建立,并形成了由县区以上综合性服务机构(包括政府举办的人才交流服务机构和劳动就业服务机构)、街道(乡镇)社区基层服务窗口,以及就业训练、创业服务等服务实体共同组成的公共就业服务体系。同时,经营性职业中介服务机构也得到迅速发展。截止到2007年底,已达1.6万家,从业人员十几万人。

　　人力资源市场作为社会主义市场经济要素市场的地位日益增强,在促进经济建设的快速、健康发展,保障社会就业形势的基本稳定,推进就业渠道和就业方式的多元化,推动劳动人事制度改革及管理水平的提高等方面发挥了越来越重要的作用,并在实践中初步形成了促进就业和推进人力资源开发并行、公共服务与经营性服务并重、有形市场和无形市场相结合的服务体系,不仅完成了从统包统配向市场化配置的根本性转变,并且在落实就业和人才政策、帮助城乡劳动者就业再就业、推进各类人才流动开发和配置、践行"劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业"方针等方面发挥了积极作用。

　　(二)面临的形势和任务

　　中央加快行政体制改革的部署提出了整合人才市场和劳动力市场,建立统一规范的人力资源市场的历史任务,对加快人力资源市场发展,在深化改革和创新体制机制上提出了明确的要求。国际金融危机对我国就业形成巨大冲击,应对危机,稳定和扩大就业,对人力资源市场特别是公共就业服务的作用又提出新的更大的需求。当前,我国人力资源市场建设面临着机遇和挑战并存的局面,亟需在以下几个方面进一步强化:

　　1.进一步发挥市场基础性作用。人力资源市场作为生产要素市场,在推动人力资源合理流动和高效配置,促进全社会更加充分就业方面,承担着重要的基础性作用,使全社会人力资源能够自由流动,使供需双方能够相互选择、自主匹配,最大限度地促进充分就业和各层次、各领域人力资源的有效配置。

　　2.提供更多更好的公共就业服务。我国劳动力供给总量庞大,下岗失业人员和就业困难群体人数集中、农村富余劳动力转移就业压力巨大、高校毕业生等城镇新成长劳动力就业问题日益突出。无论是促进劳动者就业特别是解决困难群体就业问题,还是应对失业和解决市场的缺陷,都需要公共就业服务承担起更为重要的职责。

　　3.着力提高人力资源服务业发展水平。促进社会就业和人力资源的合理流动、优化配置,要求人力资源服务业发展水平有一个大的提高。我国的人力资源服务业尚处在发展的初期阶段,与发达国家相比还有很大差距。推进人力资源服务业的发展,需要明确发展方向和任务目标,确立人力资源服务业相对独立的地位,健全完善相关政策,形成鼓励支持其发展的良好环境。

　　4.大力加强市场规范管理。针对人力资源市场供求主体行为的失范,特别是职业中介机构的违法违规、侵害劳动者权益的行为,必须加强市场统一的监管,依法规范市场各方行为,强化诚信服务。

　　(三)存在的主要问题

　　与新形势的要求相比,我国人力资源市场建设还存在着许多需要解决的问题,突出表现在以下几个方面:

　　一是市场存在着体制性分割。目前,我国的人力资源市场还普遍存在着城乡分割、身份分割、地区分割和管理分割等突出体制问题,缺乏统一的管理,制约了人力资源的合理流动与配置。

　　二是服务难以满足社会发展需求。公共就业服务体系和经营性服务体系普遍存在着服务功能不强、服务方式粗放、服务手段单一、服务质量不高等突出问题,与市场需要优质高效的就业服务和人力资源配置服务之间还有较大差距。特别是部分公共就业服务机构人员匮乏、工作经费无明确来源,难以实现充分的公益服务。

　　三是政府监管力度不足。目前,全国统一的人力资源市场具体管理法规尚未出台,市场监管体制还不健全,执法检查手段较为单一,日常管理缺乏有效的手段,影响了人力资源市场的健康发展。

　　(四)推进我国人力资源市场建设的有利条件

　　我国经济社会的快速发展,为建立统一规范的人力资源市场、建立健全公共就业服务体系既提出了要求,也创造了发展的空间。

　　1.党的十七大明确提出建立统一规范的人力资源市场和建立健全公共就业服务体系的要求,指明了市场发展的方向。特别是对大力推动城乡统筹发展提出了改革意见,城乡管理体制二元结构的问题将进一步得到解决。

　　2.就业促进法、劳动合同法和即将出台的社会保险法等相关法律法规,也为人力资源市场建设提供了良好的制度环境。

　　3.劳动和人事两个部门的合并,有利于解决管理分割问题,理顺管理体制。原有干部和工人的身份划分界线将进一步打破,支撑市场建设的人力资源管理制度和社会保障制度的统一和完善,将有力地促进人力资源市场环境的优化。

　　4.经过多年的努力,我们已具备了市场发展的基础,公共就业服务体系基本形成,经营性服务体系已经在市场中占据重要地位,为进一步深化改革奠定了坚实的基础。

　　三、人力资源市场发展的指导思想、总体目标和重点任务

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以更大程度地发挥市场机制的作用为基础,以实现充分就业为宗旨,以更好地适应市场需求为导向,以健全完善公共就业服务为重点,以规范发展人力资源服务业为突破口,通过整合改革,实现政策、制度的统一,建立统一规范的人力资源市场,形成市场运行更加良好、就业服务和人才资源开发配置服务质量更高的发展态势,促进人力资源合理流动,有效配置,为通过人力资源的充分开发利用来促进经济社会发展奠定基础、创造条件、提供支持。

　　(二)总体目标

　　--管理体制统一。形成人力资源市场统一的管理体制、统一的法律法规体系、统一的政策制度。结合经济体制改革的进一步深化和户籍制度、劳动人事制度、工资福利制度、社会保险制度的改革,逐步打破人力资源市场中存在的城乡分割、身份分割和地区分割,推进人力资源市场管理体制与政策制度的统一。

　　--运行机制健全。形成政府部门宏观调控和提供公共服务、市场主体公平竞争、中介组织规范服务的运行格局。充分发挥用人单位和劳动者的市场主体作用,为实现各类用人单位通过市场自主择人和各类劳动者通过市场自主择业创造条件和提供服务。

　　--公共服务完善。健全工作体系、完善服务制度、提升服务能力,形成财政保障有力、运行效率较高的公共服务体系,为城乡各类劳动者提供均等和优质的就业服务,为就业困难群体提供就业援助。

　　--经营性服务健康发展。鼓励经营性人力资源服务机构更广泛地参与到促进就业和推进人力资源开发领域,形成与公共服务优势互补的格局,满足不同层次主体的服务需求。促进人力资源服务的规范化、标准化,引导其服务创新,走向专业化、信息化、国际化。

　　--政府职能根本转变。形成公平透明、竞争有序、规范运作的市场环境。推进政府部门所属机构的体制改革,实现公共服务与经营性服务的分离,使政府职能从办市场转变为创造市场发展良好环境和建立市场运行公平秩序。加快法制化建设,建立健全人力资源市场监管体系。

　　(三)重点任务

　　1.制定统一的人力资源市场发展规划。

　　制定统一的人力资源市场发展规划,理清两个市场整合的改革路径,明确人力资源市场的发展方向、提出人力资源市场建设的目标、发展思路和主要举措,指导各地按统一规划推进改革进程和统一规范的人力资源市场建设。

　　制定人力资源市场条例,以立法形式建立人力资源市场的基本管理框架,建立健全人力资源市场管理制度。明确公共就业服务体系的性质、职能、目标任务和保障制度,确立鼓励经营性服务体系发展的基本原则。

　　2.结合地方机构改革,统一并大力加强公共就业服务

　　加强对就业工作和公共就业服务的统筹管理。省、市、县三级在设置管理就业工作的行政处室的同时,设立事业单位性质的公共就业服务局(加挂人力资源服务局),重点推进公共服务政策实施和服务流程、服务体系的统一,努力解决财政保障、参公管理等问题,统筹组织指导各类公共就业(人才)服务实体开展服务活动。

　　加强各级公共就业服务机构的场所和功能建设,特别是加强县级以上综合性公共就业(人才)服务机构和街道、社区基层工作平台建设,结合当前农民工就业工作,大力推进乡镇(村)就业服务平台建设,健全覆盖城乡的公共就业服务体系,逐步整合原两个部门所属服务实体,明确公共服务性质,努力解决参公、人员编制、经费保障等问题。

　　健全覆盖城乡的公共就业服务制度,全面落实对劳动者的免费服务制度、对社会的职业供求信息收集、汇总和发布等信息服务制度、对就业困难人员的就业援助制度、对劳动者和用人单位的就业与失业管理制度、对特定群体的专项服务制度。

　　在机构改革过程中,要做到工作不断、队伍不散,特别要充分利用现有资源,发挥原有服务机构的优势,完成应对金融危机保就业的任务,使各级公共就业服务机构在服务场所、服务功能、信息网络和内部管理等方面得到全面、系统地加强,人员队伍能力得到全面地提高。同时,稳步推进公共就业服务与经营性服务的分离,对原属公共就业服务机构的经营性服务,转由下设服务企业实施,条件成熟时再完全实行社会化。

　　3.引导职业中介(经营性服务机构)健康发展。建立健全职业中介发展政策,明确职业中介机构(经营性服务机构)的设置条件、服务规范和引导扶持措施。制定促进人力资源服务业发展和完善产业发展政策。促进人力资源服务行业自律组织的发展,充分发挥行业组织"服务、自律、协调"功能。制定并推广人力资源服务业务技术标准,引导市场经营性服务的标准化、规范化。建立人力资源服务业从业人员职业资格制度,建立专业化的人力资源服务队伍。

　　4.加强人力资源市场信息工作。贯彻《就业促进法》,健全人力资源市场供求信息发布制度。在加强公共就业服务信息化建设和就业基本信息的收集整理、汇总和发布的基础上,扩展信息的覆盖范围,为社会提供更多更广的人力资源服务信息。加强市场供求信息的管理,完善人力资源市场供求信息分类标准,规范对职业中介信息和专门性信息的管理及应用,维护国家人才信息安全。加强人力资源市场供求信息分析,为就业政策和人才队伍建设政策的制定、人力资源的宏观调控提供依据。

　　5.建立统一的人力资源市场监管制度。结合地方机构改革,统一人力资源市场监管。省市两级应将原来两个部门对市场的监管职能进行归并,设置实施统一监管的处室,承担本行政区域的人力资源市场建设的规划制定与实施、行政许可、市场监管等职能。完善包括市场主体公平竞争、人力资源服务行业准入、经营性服务机构创办和开展业务规范、行业协会自律等内容的市场监管制度,降低人力资源市场交易成本,维护市场的公平和效率,保障劳动者合法权益。