纵观世界经济发展，各国政府把控制失业率、促进经济增长和稳定物价并举为二大宏观经济目标，并采取多种措施，解决失业和就业问题。但政府在就业中究竟扮演什么角色，却没有普遍认同的模式。
目前，面对我国规模庞大的下岗分流人员再就业的压力，政府如何在统筹社会就业中发挥作用，是理论界和现实中必须研究的问题。
长期以来，我国实施计划主导的保护性就业制度和政策，政府实施低工资多就业，企业执行单位福利主义，劳动者一旦就业，其工资、住房、医疗、培训、养老甚至儿童福利等问题都由企业包下来。这种从岗位安排到工资福利的管理均由行政命令实现的就业模式，不仅牺牲经济效率和企业经营活力，而且给经济发展埋下了灾难性的隐患，甚至经过20年的经济体制改革后的今天，仍不能消除全员就业、铁饭碗、大锅饭、平均主义等惯性效应所引起的公众对政府保障就业的过高期望以及对就业的行业、部门的偏好。
以计划为主导的保护性就业体制，似乎解决了失业问题，但究其实质，行政安排的就业岗位和政府制定的僵化的劳动力工资福利体系，暗伏着因效率低下而不能补偿劳动力投入的隐性失业，潜藏着因低效益而引起企业无法经营、劳动力失去岗位的种种隐患。因而，改革要摒弃以计划为主导的劳动力就业制度，扭转政府面面俱到插手劳动力岗位的具体安排和工资福利的微观管理等行为。
一、在实现再就业工程中政府职能“错位”的隐患。
虽然，在外资、私营、个体企业灵活、高效的就业机制的示范作用下，传统的就业体制已无法更好地运行，但政府并没有真正从行政直接安排和管理就业中走出来，尤其是在大规模的下岗分流人员再就业已经对经济增长和发展形成强大压力的今天，高的失业率倒逼经济发展保持高速度，倒逼政府再次插手劳动力的就业安排，行政命令式的就业体制依然顽固地存在着，政府在下岗分流人员再就业工程中表现出明显的职能“错位”：
1.政府对失业的宏观调控乏力。一方面，下岗分流的有关政策随意性大，在这样宽松随意的环境中，一些没有必要进行下岗分流的单位为完成上级分派的下岗分流任务、或为得到有关优惠政策，在利益的驱动下也一刀切地实施下岗分流，这不仅加大了就业的压力，而且造成劳动力资源的极大浪费，不利于改革的深化。另一方面，我国就业经费少，失业保险金承受能力低，筹集再就业工程基金相对困难，因此，减员、失业的量与社会保障能力的度不相适应，极可能诱发社会波动，这牵制着政府，不得不采取一些权宜性就业的措施和政策，就业政策、财政政策、产业政策、金融政策与国民经济中长期发展战略不协调，影响政府宏观调控力度。
2．各级地方政府普遍通过行政手段制定优惠政策，令目前尚具有一定竞争优势的企业接纳劣质企业的下岗人员。结果优势企业劳动生产率因安排多余劳动力而降低，甚至被劣质企业拖垮，导致职工再次下岗失业，不仅使人才资源得不到优化配置，而且加剧了经济和社会的波动。
3．打破“铁饭碗”的改革并没有触及到问题的实质。这主要表现在企业一旦经济效益下滑或破产，首先下岗的是普通职工，下岗的职工将失去工资等一切保障，但决策和管理企业的领导者（理应对企业经济效益下滑或破产负主要责任）却由于他们终身享受的“只升不降”的行政级别，或移官它任，或即使在一个严重亏损、资不抵债的企业里，也要享受到同样级别的“公车”、“公家电话”、“公房”等福利待遇。结果，就业体制的改革只触及到“蓝领”阶层，“白领”阶层的利益仍然顽固地被行政级别所维护着，经济发展效益所要求的下岗分流被严重歪曲，造成经济决策失误的责任人依然在岗位上指手画脚，而且可能产生新的经济决策失误，而服从命令苦干的职工却成为“增效减员”的替罪羊，这成为目前国有企业“减员不增效”主要原因。
通过对现实的思考，我们得到的启示是：经济改革所造成的下岗，并不是要某个人或某一群人下岗，而是让旧体制下岗，让以粗放经营、低效益增长为特征的计划经济机制下岗，让经济运行中盲目追求高增长、高投入，诱发人浮于事、高投入低产出、重复投资、铺摊子搞基建的决策者下岗。因而，一方面，政府要规范和宏观调控社会就业的行业，政府制定的就业制度和政策只有在遵循客观经济规律的基础上，顺应规律而不断创新和变化，才能发挥应有的作用，否则，违反客观规律办事必然遭受惩罚。另一方面，再就业的安排不是靠政府的行政命令，不能通过牺牲效率来增设岗位、安插冗员，而要通过市场配置劳动力资源，使经济运行建立其硬约束机制：在岗就业人员有失业的压力，下岗人员有学习的压力，经济发展有效益和再增长的压力。在这三种压力的促使下，经济运行追求高质量、高效率增长，经济的高效率增长又会开拓出新的就业机会和领域，从而从根本上提高整个社会总体就业水平，促使经济运行进入“下岗分流——减员增效促使经济高质量运行——经济效率的提高导致国民经济高速增长——生产的可能性边界扩大导致就业机会的增加——失业率减少、经济繁荣”的 良性循环之中。
二、科学界定政府宏观调控就业的行为政府解决就业问题，必须从两个方面着力：
1.从面面俱到插手劳动力工作岗位的具体安排和工资福利的微观管理事务中解脱出来，把本属于市场和企业的职能还给市场和企业，充分发挥市场配置劳动力资源的基础作用。
（1）让市场决定劳动力就业状况由于市场机制的效益性的要求，市场决定的劳动力就业，必然存在一定数量的失业人员，但这并不可怕，反而能促进企业和整个经济运行建立起硬约束机制。因此，在劳动力市场中，通过用人单位和劳动力双方自愿、自主选择、建立起“劳动力自由流动、用人单位择优用人、劳动工资随行就市”的效益性就业机制，充分发挥市场配置劳动力资源的基础作用。通过人才交流中心等人才中介机构的人事代理，转变企业和劳动力之间刚性利益关系，实现劳动力及其档案的社会统一管理，破除企业利用其对劳动力档案的拥有权，肆意阻碍劳动力自由流动的人事体制壁垒，同时，消除劳动力在工资、福利、住房、医疗、养老等方面对企业的过高预期和刚性要求，减轻企业由此产生的沉重负担。
（2）让企业拥有自主的用人权和劳动力工资福利的管理权企业要建立优胜劣汰的企业用人制度，并实施在工资、福利、晋升、学习机会方面对劳动者的激励约束机制，打破劳动力工资福利待遇简单与劳动年限和行政级别挂钩的陋习，逐步完善劳动力工资和晋升与劳动岗位、贡献大小挂钩的做法，形成不拘一格地选人、用人，无情地淘汰冗员、工作业绩一般或较差者，激发劳动者工作的积极性和创造性，不断提高社会劳动生产率。
2．从克服政府行政安排就业的职能“越位”和政府对失业和就业宏观调控乏力“错位”的矛盾入手，提高政府宏观调控劳动力就业的力度。
（1）全方位深化经济体制改革，保证经济高效率增长，扩大就业需求。罗斯福在实施“新政”时曾经说过，“我们不仅要使失业者的肉体免受饥寒，而且还要维护他们的自尊心、他们自力更生的意志、他们的勇气与决心”。这种观点是很值得借鉴的。目前，政府在对待失业问题，如果一味地采取一些特殊的政策和措施，直接救济下岗分流人员，必将形成一个特殊的就业群体，阻碍经济体制改革，使经济运行回归到原体制格局中。因此，政府科学的选择是：摒弃直接救济的权益政策，实施保证经济稳定增长的政策策略，不断深化经济体制改革，从经济高效运行中，为下岗人员寻求再创业机会，以此扩大社会就业。第一，推进投资体制改革，适当加大对基础设施建设的投资，不仅直接增加就业岗位，而且以直接投资吸引外资投资，发挥投资乘数作用，促进经济高速增长，为就业和剩余劳动力转移创造宽松环境。
第二，不断培育新的经济增长点，如加快住宅商品化和住房货币化进程，推动房地产业的发展，吸纳更多的就业人员。第三，进一步推动以体制、管理、技术创新为核心的企业改革，提高企业经营效率，从效益上推动经济增长速度，为就业水平提供更大的回旋余地。
（2）从整体上优化经济结构入手，改善结构性失业状况。目前，在各地普遍存在下岗人员就业困难的同时，高科技、高技能的人才缺乏，社会急需的行业无人。其根源在于经济运行结构不合理，致使就业结构失衡，过分集中在一、二产业，集中在国有企业中，加大了实现“两个转变”的难度。因此，政府要实施的措施有：第一，着力产业结构调整，大力推进第三产业的发展，用第三产业来吸纳更多的劳动力。今后一段时间内，要重点扶持、引导社区服务业、高科技、信息服务业的发展，为劳动力创造出更多的就业岗位。第二，实行所有制结构调整，积极引导非公有制经济的发展，提高非公有制经济对社会就业的贡献率。今后，政府要一视同仁地对不同的所有制经济实施宏观管理和调控政策，消除现行所有制差别管理对非公有制经济发展所产生的不利影响，进一步鼓励和引导失业人员走进非公有制企业中就业。第三，调整经济规模结构，大力扶持中小企业，让中小企业广泛吸纳下岗人员再就业。世界上许多国家都采取大力扶持中小企业政策，最大限度地发挥中小企业创造就业机会的巨大潜能。目前，欧联中小企业中就业人数占就业总人数的66%，美国新就业机会的2/3以上来自中小企业。我国要借鉴国外经验，研究制定出扶持中小企业发展的政策，大力发展中小企业，解决社会就业问题。第四，调整经济区域结构，按照产业梯度转移，实现劳动力梯度转移，引导劳动力在更广阔的地域范围内流动，实现社会的充分就业。
（3）从培育、发展劳动力市场入手，完善就业服务体系。在市场经济条件下，下岗人员的再就业，理当主要通过劳动力市场来实现，完善的劳动力市场不仅是劳动力价值发现的场所，而且是劳动力价值实现的中介。因此，解决就业问题，必须适应社会主义市场经济发展的要求，逐步形成开放的、统一的、多层次的、多功能的劳动力市场体系。
（4）从消除“单位福利主义”入手，建立起覆盖全社会的统一的社会保障体系，为劳动力转移减少体制障碍。当前重点要改革国有单位的福利分房、公费医疗以及企业承担劳动力的退休养老、失业等体制，扩大社会保障的覆盖面，实行全国统一，供给互助，无论那一种经济成分的企业都必须加人的社会统筹和职工个人帐户相结合的社会保障体系，为所有企业的职工构筑社会安全保障网。覆盖全社会统一的社会保障体系必须包括以下内容：居民最低生活保障制度和社会救济体系；住房公积金和社会安居工程；医疗保障体系；养老保障体系；失业保障体系。在近期内，政府还要考虑补偿对国有企业的下岗老职工的隐形负债，这项工作要视具体情况具体规定，但决不能成为长期的政策规定。
