英日美政府公务人员绩效评估的经验

　　英日美政府公务员绩效评估的经验[1]

　　王强[2]、胡汉辉

　　（东南大学产业组织研究中心）　　

　　最近二三十年当中，随着西方各国对政府绩效理论研究的不断深入，其理论成果也不断在实践中得到应用，表现形式是西方发达国家纷纷进行体现“结果为本”、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算（Decker, Lance L. and Patrick Manion，1987）。

　　英国

　　英国1979年的“效率评审计划”几乎就是现代化大企业所普遍采用的效率评审技术在政府机关中的翻版。经过调查，得出结论：问题不在公务员，而在于体制。要解决政府管理问题，就必须把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来（即把掌舵与划桨分离开来）；必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性；必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。例如，最大执行机构之一的就业服务局开始进行绩效评估，并公布了属下9个行政区办公室工作绩效的比较数据，以促进工作质量的改进。后来又将这种绩效比较方法推广到地方一级的办事机构，并要求每个部门公布其绩效记录以及其他6个邻近地方办事处的绩效记录。整个执行机构减少了一级管理层，并重构了其人事制度，包括薪酬、分类以及员工招募。还开始对顾客进行定期调查和顾客典型调查，制定了顾客服务标准。顾客调查显示，执行机构的服务质量普遍取得了改进，在没有增加资源的情况下，就业率增加了40%，津贴支出的准确性逐步提高，机构运作成本的效率以每年2%的速度递增。

　　1991年英国政府又推出“市民宪章”运动，使政府行政工作更适应公众的愿望和需要。所有的公共组织都将建立顾客服务标准，吸收来自顾客的输入，并承诺予以满足。如90%的列车将在时刻表规定的时间十分钟之内到达，或“你打电话给就业中心，30秒以内将得到答复”。如果达不到服务标准，就鼓励它们做出补救（例如英国铁路公司对于通勤票提供折扣），并建立专门处理顾客投诉的制度。政府还要求对于地方公共服务、学校以及保健等进行审计和监督，并公布其服务绩效的比较数据一览表。

　　英国公务员绩效评估制度从建立开始，已经历了背靠背封闭式的评估方式，实行了开放式的评估办法，被评估者可以看到评估报告的内容。

　　英国公务员绩效评估制度的第二次变革从1996年开始，内阁将对公务员的统一评估权，下放到所属各部分别进行。现在，他们仍在酝酿对绩效评估制度作进一步改革，将在提高评估的民主程度、扩大被评估对象的范围(公务员及政府机构)、规范一次性的奖薪办法和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行改革和完善，使其更好地发挥激励作用，更充分地调动被评估者的积极性，更有效地发挥评估制度的作用，最大限度地实现社会最佳价值。

　　英国在实施公务员绩效评估过程中，为了比较准确和客观地反映每个公务员在一年中工作状况的优劣程度，无论是中央政府公务员的绩效评估，还是地方政府工作人员的绩效评估，都规定评估的不同档次。从全国的情况来看，大体分为三至七个不同档次，多数部门分为五个档次。有代表性的以下三种类型：

　　第一、内阁办公室式的分档法。英国内阁办公室制定的公务员绩效评估标准，在全国有一定的普遍性和代表性。内阁办公室把评估标准分为五个级别档次，即：一级最出色；二级比较出色；三级能够达到圆满程度；四级需要改进；五级业绩不佳，不能接受。在公务员绩效评估过程中，公务员的直接上级按照评估的内容，根据被评估人一年的业绩表现，用打分的办法，在五个评估标准中，确定其中的一个级别档次。 桑德兰市政府工作人员的评估标准与内阁办公室的评估标准基本类同，也是分作五个级别档次，即：A档为工作出色；B档为工作比较出色；C档为适应本工作；D档为在了解适应工作；E档为工作不令人满意。

　　第二、公务员学院式的分档法。英国公务员学院的管理与中央政府部门的管理有所不同，管理者对工作人员的绩效评估标准也略有区别，他们把评估标准分为四个级别档次，即：一级为杰出，能出色完成工作目标，高于要求标准；二级为高效，某些工作超出目标要求的标准；三级为有效，能在本岗位达到所有的目标要求；四级为不佳，有许多方面达不到目标要求，需要别人协助。

　　第三、贸工部式的分档法。英国留工部对工作人员的绩效评估标准，比其他部门分得更细一些，他们把评估标准分为七个级别档次，即：一档为1级，工作杰出；二档为2级加，工作比较杰出；三档为2级，超出工作标准；四档为3级加，刚刚达标，没有失误；五档为3级，刚刚达标，偶有失误；六档为4级，达不到标准；七档为5级，工作不能被接受。贸工部虽然把评估标准定为七个档次，但仍是由前述的五级标准演变而来的。

　　无论被评估者所在部门采取哪种评估标准，管理者作出的评估结论，都要先同被评估者本人见面，然后再报管理者的上级。要充分体现评估是一个全公开的过程，也是一个相互沟通的过程。

　　英国在公务员绩效评估工作中，特别重视程序的科学性。他们不是简单地把程序视为评估的先后顺序，而是作为公务员绩效评估制度的一个重要组成部分，精心慎重地进行合理安排。综合英国的总体情况，公务员绩效评估基本上有六个程序：

　　1、部门制定年度目标。公务员所在部门根据担负的政府职能，制定全年的工作目标，提出质和量的要求，分析实现目标的可行性，实现目标的具体做法。部门拟定年度目标，管理者要与工作者共同商量，经过反复研究论证，取得一致共识后才能最终确定下来。在讨论酝酿过程中，对年度目标中的内容，无论是管理者还是工作者，都有权充分发表自己的见解。年度目标一但定下来后，任何人都要无条件地执行，成为这个团体共同努力实现的目标。

　　2、个人制定年度目标。公务员依照部门的年度目标，根据个人所担负的职务，进行目标任务分解，制定出个人的年度目标。要写明自己实现个人年度目标的有利条件和不利因素，以及准备采取的必要措施。

　　3、年中对照检查本人年度目标落实情况。在当年的6月份，部门的管理者，要与工作者一道，对本人年度目标的落实情况进行检查，哪些目标实现了，哪些目标没有达到，主客观原因有哪些。要针对那些没有按期达到的目标，管理者与工作者商定下半年的改进措施，起到对本人年度目标的监督作用。

　　4、自我写出评价材料。到了年底，工作者本人按照绩效评估的统一安排，对照本人年度目标写出年度评估材料，完成目标总体情况，包括自己认为成功的地方在哪儿，需要进行改进的地方在哪儿，本人关心的难点在哪儿等，参照总体行为准则，客观地对自己进行评价。

　　5、管理者写对被评估者的评价报告。直接管理者，经常接触被评估者，容易进入评估者的角色。本部门每个工作人员全年的工作业绩，对部门整体目标的影响，服务是什么水平，灵活、判断和执行能力，管理者要客观地作出综合评价。管理者要与工作人员本人，对评估结论反复进行协商，多次交换意见，正式写出评估报告，报上级人事部门审查备案。

　　6、被评估人向上级提请评估复议。当被评估人对管理者作出的评估报告有争议时，可以向管理者的上级提请评估复议，但要阐明理由和事实。管理者的上级接到评估复议申请后，要组织专门人员进行调查核实，如果发现管理者的评估报告确有不当时，可与管理者商议重新修改评估报告。如果管理者的评估报告符合实际，上级复议人员要向被评估人讲明调查核实的情况。被评估人向上级提请评估复议，并不是每个被评估人的必经程序。被评估人向上级提请评估复议的，各部门都是比较少的，但为了确保评估报告的公正和真实，设立这一程序是必要和应该的。

　　英国公务员绩效评估制度之所以能够长期持久地坚持下来，很重要的一个原因，在于它不仅仅是一种精神激励，而且同被评评估者个人的发展前途和物质利益挂钩。这就使管理者与被评估者双方，都增强了贯彻执行绩效评估制度的自觉性和主动性。英国公务员绩效评估制度，中央政府部门与地方政府在挂钩内容、挂钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。中央政府部门普遍与加薪挂钩，并不直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以考虑。地方政府则直接与晋加薪挂钩。

　　中央政府：以内阁办公室和贸工部为例，内阁办公室规定，在公务员绩效评估中，当年被评为一级的，在第二年加薪1000英镑，二级的加薪500英镑，三级的加薪100英镑，四、五级的不能加薪。贸工部规定，在公务员绩效评估中，当年被评为一档的，第二年加薪6%，二档的加薪4%，三至五档的加薪2%，六至七档的不但不加薪，有的还要被辞退或解雇。

　　地方政府：以桑德兰市为例，政府工作人员在绩效评估中，被评为A档的，要在当年内提升，工资增长6%；被评为B档的，要在第二年内提升，工资增长4%；被评为C、D两档的，职位不升，工资增长2%；被评为E档的，职位不升，工薪不增。

　　英国在公务员绩效评估后，根据公务员被评定的档次，有目的地选送公务员参加学院培训，这也是一种有效的激励措施。有的选送最佳档次公务员进学院培训，使其获得一定的学位，为今后升迁打下基础。有的送最低档次公务员进行培训，使其在限定时间内掌握一定的知识和技能，为他继续留在原岗位就职创造条件。这一做法，对他们既是激励，又是关怀和爱护。

　　英国公务员绩效评估制度有专门的评估领导机构负责该项制度的组织实施。英国绩效评估制度的领导机制，中央政府和地方政府实行两种不同的领导模式。中央政府实行“内设管理机构”的模式，就是在内阁办公厅内部设置管理机构，主要由录用评估署负责，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合。每年评估工作的部署和安排，由录用评估署下属的人事部负责。开展评估的具体事项，由各单位的人事部门和公务员的直接管理者负责，如涉及工薪问题，还要同财政部和工会协商。在英国地方政府的工作人员虽不属于公务员范围，但按地方政府的法律规定，每年也要进行一次绩效评估。地方政府实行“组阁式”模式，就是地方政府在每年的年底，对该政府的工作人员进行绩效评估，评估的组织领导工作由“评审团”负责。地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分人员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。评审团负责地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督、复议等工作，评估报告由被评估者的直接管理者撰写。 这两种领导模式，都有利于加强政府对公务员绩效评估工作的领导，保障绩效评估制度有组织、有领导地落实。但这两种领导模式相比之下，也各有利弊。中央政府内设管理机构的领导模式，因是中央政府的常设机构，相对稳定性较强，反映政府和管理者的意志比较突出，但体现公开和民主的程度要稍差一些；地方政府组阁式领导模式，因评审团由多方面人员组成，能够比较客观地反映被评估人的真实表现，体现公开和民主的程度比较好。但是，因评审团是地方政府的临时性组织，相对稳定性和持久性要稍差一些。尽管如此，这两种领导模式，都为搞好绩效评估工作，起到了较好的组织保障作用。从英国执行公务员绩效评估制度的实践可以看出，只要有得力的领导机构去组织实施，制度规定就能落到实处，发挥其应有的法律效力；如果没有专门人同负责组织落实，制度所规定的内容就会流于形式，达不到预期的目的。

　　日本

　　日本公务员工作考核的结果有评语式和打分式两种，也有两种并用的综合式。评定结果分为A、B、C、D、E五等，每一项目都要给出等次，并进行综合评定等级。A级别的为工作成绩卓越的，一般不超过被评人数10%，B等为优秀，C为良好，D为较差，E为工作成绩低劣，不能提级，严重的还要受处分。考评结果要做成“考核记录书”，以后作为奖惩的主要依据。

　　日本公务员工作考核程序分为评定、调整和确认三个阶段，并在此基础上进行再评定和再调整。评定由考核工作的负责人从该职员的上级中指定评定者进行，采取上级给下级评定的方法，逐级评定，并写出评语，评语不告诉被评定者。调整由考核工作的负责人从评定者的上级中制定调整者，对评定结果进行认定，如果认为评定不公平，则进行调整。确认：由考核工作的负责人对上述评定和调整的结论进行审查，如果认为合适，则予以确认。再评定、再确认：如果考核工作的负责人对上述评定和调整的结论进行审查以后认为不合适，在命令上述评定者和调整者进行再评定、再确认。

　　美国

　　1993年美国Philadelphia的控制办公室实施的旨在评估绩效和基于绩效的预算的试验项目，为该市提供了更为量化和更好的资源管理。以高速公路部门、卫生保健部门为做试点，在全市范围搜集绩效指标（performance indicators），以帮助管理者连续监测改进工作。他们首先开发了基于输出的绩效指标（outcome-oriented），把重点放在为顾客提供服务的部门。然后建立可量化的服务等级目标，协调各个部门与试点部门合作改善绩效指标，从绩效数据搜集和报告中找出关键问题。第三步就是实行基于绩效的预算。只有当输出（effectiveness, efficiency and results）为可测量时，绩效评估才有意义，从而把注意的焦点移向结果和顾客（customer）。　　

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　　[1] 国家自然科学基金（79970097）和中国博士后基金资助课题。

　　[2] 作者简介：王强，男，1970年生，清华大学博士，东南大学管理科学与工程博士后，目前在厦华电子从事企业调研。通讯地址：厦门湖里大道22号厦华电子，邮编：361006，wangq@tsinghua.org.cn0592-5687272,13850088571

　　胡汉辉：教授，东南大学产业组织研究中心主任，管理科学与工程博士生导师