“筑篱”劳务派遣

　　近年来，由企业劳务派遣用工引发的群体事件逐年上升，如何遏制劳务派遣乱象，一直是坊间热议的话题。

　　全国人大法工委相关官员告诉记者，全国人大将争取在6月的常委会上审议并通过《劳动合同法》修改稿。据了解，这是《劳动合同法》实施四年后，首次修改。
　　
　　原拟定4月人大常委会审议并通过，但因参与讨论的部分部门基于各自立场提出的建议颇有分歧，其中，派遣工的最大使用者国企和主管部门国资委对抬高劳务派遣门槛表示反对，使得修法延期。
　　
　　自4月的审议延期之后，全国人大再次就劳务派遣进行了调研。5月11日结束的福建之行，全国人大法工委走访了数家派遣用工企业。同时，在征求有关部委、人民团体和企业意见的基础上，加紧修改《劳动合同法修改方案》。
　　
　　上述官员表示，最后送交审议的修改稿相比《劳动合同法修改方案》内容改动不大，仍然锁定劳务派遣问题。

　　所谓“劳务派遣”，即是指劳动者与劳务派遣中介机构签订劳动合同，并由劳务派遣中介机构派遣到用工单位工作，由用工单位支付劳动报酬的灵活用工形式。劳务派遣的最显著特征就是劳动力的雇用和使用分离。

　　据记者了解，此次修法之所以锁定“劳务派遣”，主要是目前劳务派遣被滥用等问题凸显，因劳务派遣人员劳动报酬、社保待遇等权益受损，以及身份认同感引发的劳资纠纷近年频发，并屡屡演变为群体性事件，“维稳”压力促使中央下决心整治劳务派遣。

　　人力资源和社会保障部（下称人社部）是劳务派遣用工的主管部门，负责制定劳务派遣的配套规章。人社部有关官员向记者表示，中央对劳务派遣的态度是“规范和发展”，首先规范，然后发展。
　　
　　修法锁定“劳务派遣”
　　
　　据悉，全国人大法工委起草的《劳动合同法修改方案》（下称《修改方案》）对现行《劳动合同法》第66条、74条、77条、92条的内容做了修改和补充。

　　现行《劳动合同法》第66条规定，“劳务派遣一般应在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”，但由于其并未对决定劳务派遣适用范围的这“三性”做出定义，就导致了劳务派遣在实践中成为了企业规避《劳动合同法》的手段，劳务派遣的数量在该法实施后快速增长，侵害劳动者合法权益的劳资纠纷增多。

　　为此，《修改方案》删除了“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”中的“一般”，缩小了劳务派遣的适用范围，明确了劳务派遣仅在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施，并将“三性”定义为：“临时性是指用工单位的工作岗位持续存在的时间不超过六个月；辅助性是指用工单位的工作岗位为非主营业务岗位；替代性是指用工单位的职工因脱产学习、休假等原因在该工作岗位上无法工作的一定期间，可以由被派遣的劳动者替代工作。”

　　一位不愿具名的知情人士告诉记者，早在《劳动合同法》的立法阶段，立法和行政部门曾在该法和其实施条例草案对“三性”做出了与现在《修改方案》类似的定义。但由于国资委和部分国企的反对，“三性”的定义没能写进送审的草案。
　　
　　曾参与《劳动合同法》起草工作的中国人民大学劳动关系研究所所长常凯认为，目前的《修改方案》简单规定三性意义不大，《劳动合同法》修法应更加明确和严格限制劳务派遣的适用范围。据了解，全国人大法工委在劳务派遣的建议报告中引用了日本的规定：港湾运输、建筑、保安等行业禁止使用劳务派遣，劳务派遣的期限不得超过三年。

　　全国总工会（下称全总）一位官员则表示，《修改方案》中对临时性和替代性岗位的定义比较清楚，但对实践中最容易被滥用的辅助性岗位定义为非主营业务，仍然概念模糊。

　　因此，他建议全国人大对辅助性岗位设置时间上限，以两年为期，超过两年的就不能作为辅助性岗位。派遣人员在用工单位工作超过两年的，用工单位就应该与派遣人员签订正式用工劳动合同。

　　采访中多位学者表示，由于现行《劳动合同法》对劳务派遣的适用范围规定得过于原则性，加之地方政府片面追求GDP，加之国企特别是央企具有较高的行政级别和强势话语权，致使劳动部门的执法力度偏弱。

　　为了改善这一问题，《修改方案》加强了劳动部门对劳务派遣的监督责任。针对现实生活中劳务派遣人员“维权难”，《修改方案》降低了劳务派遣员工维权的门槛，在现行第77条“劳动者合法权益受到侵害”的基础上增加了劳动者“认为劳务派遣单位、用人单位违反本法有关劳务派遣的规定”，就有权要求劳动行政部门或者其他有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼。

　　与此同时，《修改方案》明晰了对违反劳务派遣规定的罚则，提高了劳务派遣单位违法的罚款标准，并特别增加了对用工单位违反“三性”规定的处罚条款。

　　不过，上述全总官员对罚则能否最终提交审议并得到执行表示担心，认为罚则可能遭到滥用劳务派遣群体的阻碍，“自《劳动合同法》实施以来，全总还没有听说有企业因为违反劳务派遣的规定，被处以罚款。”

　　记者了解到，国务院有关部门研究起草《劳务派遣规定》、《企业裁减人员规定》、《贯彻实施劳动合同法若干规定》等《劳动合同法》配套规章已经多年，但因诸多因素一直未能出台。全国人大有关官员解释，由于上位法的《劳动合同法》还没有完成修改，国务院条例等法规和规章也都无法定稿。

　　近几年，劳务派遣乱象丛生。由于准入门槛较低，中介机构良莠不齐，劳务派遣在部分单位被滥用，诸如“加班黑幕”、“虐待员工”等损害劳动者权益的事件时有发生。一些企业在劳务工和正式职工之间差别对待，搞“同工不同酬”，使劳务工遭受歧视。一些劳务工在工作期间发生工伤、疾病时，用工单位往往以没有建立劳动关系而推卸责任。

　　由此，人社部拟定了国家重点课题“人力资源劳务派遣关键技术标准研究”，并由中国劳动学会劳动经济与境内劳务派遣专业委员会负责起草。该专委会会长张新民表示，课题主要研究如何规范劳务派遣的三项标准。专委会将在6月底召开研讨会，根据各方意见完成标准初稿，并报送人社部。人社部修改后，会将这三项标准报国家标准委审核后实施。
　　
    央企或成修法阻力

　　全国人大法工委一份劳务派遣调研报告显示，从劳务派遣用工单位来看，国有企业、外资企业是用工主体，一些政府部门以及医院、高校等事业单位也大量使用派遣工。民营企业、个体私营企业使用派遣工的情况相对较少。

　　来自人力资源和社会保障部的统计，劳务派遣工主要集中在通信、石油石化、电力、铁路、银行等行业。仅21家央企使用派遣工就达120余万人，约占其用工总量的17％，不少大型央企派遣工占企业用工总量的一半以上。而在西方主要国家，劳务派遣的用工比例一般不会超过3％。

　　全国人大法工委在广东省调研发现，国有企业占该省劳务派遣用工单位总数的43.5％，主要集中在电力、电信、石油、烟草、金融、港务、造船、交通运输等行业；外资企业占劳务派遣用工单位总数的37.5％，主要集中在加工制造业。

　　中国石油化工集团公司在向全国人大法工委提交的《关于劳务派遣有关情况的汇报》中称，作为传统国有企业，由于历史原因，中石化原来的用工种类非常繁杂，企业在不同历史时期，根据当时的政策、环境以及用工需要、来源形成了多种类型的用工，除正式职工以外，还有集体工、内聘工、子女工、征地工、协议工、农民合同工、劳务工、临时工等名目繁多的用工。《劳动法》，特别是《劳动合同法》实施后，中石化经过不断清理，用工已经规范为全日制劳动合同工、劳务派遣工、非全日制用工三大类。

　　截至2010年末，中石化全部用工共计106万人，其中全日制劳动合同工64.2万人，占用工总量的60.6％，劳务派遣工37.8万人，占用工总量的35.7％，非全日制用工4万人，占3.7％。劳务派遣工中被派遣从事全日制岗位工作的有36.5万人，被派遣从事非全日制岗位工作的有1.3万人。

　　中石化的劳务派遣工从分布上看，从事技能操作岗位的占83％，从事后勤服务的占12％，而经营管理和专业技术仅有5％的岗位是派遣工。其中，油品销售的派遣工最多有20.3万人。其余的劳务派遣工主要是在油田、工程、炼化、科研业务的后勤和操作岗位。

　　中石化亦坦承，总体上，劳务派遣工的薪酬福利与劳动合同工相比存在一定差距。2010年，中石化劳务派遣工人均劳务费为3.52万元，人均劳动报酬2.75万元，人均收入总体相当于同岗位劳动合同工的三分之二。

　　在缴纳社保方面，中石化承认在前些年少数下属单位存在参保险种不全、缴费基数偏低的情况，但近年来已经建立了相关基本社会保险。

　　其他福利方面，中石化的劳务派遣工均不能享受与同岗位劳动合同工的劳动保护、防暑降温等福利，补充保险和离退休人员企业补贴等福利也基本不享受。前些年劳务派遣工的住房公积金比例较低，近年逐步建立了派遣工住房公积金制度。

　　据悉，中石化的劳务派遣工都是和派遣中介机构签订劳动合同，合同期限多为两年。中石化劳务派遣工岗位基本为常设岗位，可以实现长期就业。

　　在全国人大调研的央企中，中国移动通信集团公司的劳务派遣用工比例较大。截至2009年末，中移动全部从业人员为550547人。其中，劳动合同制员工222635人，其他从业人员327912人，其他从业人员中劳务派遣人员有326150人。中国移动的派遣用工数是正式员工的1.47倍，派遣工占到了其用工总数的59.24％。

　　中国移动向全国人大汇报称，其大量使用派遣工是为了使中国移动核心人力资源向核心业务配置，在非核心领域则坚持用工的流动性和退出机制，保持用人规模的适度弹性。因此对涉及业务发展关键的岗位使用劳动合同制员工，对具有辅助性、临时性和替代性的工作岗位采用劳务派遣方式。

　　国资委有关官员也对记者表示，国企使用派遣用工的一个原因是承担着企业办社会、退休下岗职工等民企和外企没有的负担，以及维护国家经济稳定和安全的职责，需要降低成本。

　　另一位国资委官员表示，近几年，央企逐渐推行以岗位定工资的改革，派遣用工和正式职工的薪酬水平已经基本一致。之所以还采用较多的派遣用工，主要是便于和员工解除劳动关系。这位官员举了北京某石化企业的例子。他说，该企业依法和几名员工解除了劳动合同，并支付了较高的补偿金。但这些员工生活上有了困难，还是回来找企业，如果不解决就泡在企业领导办公室不走。如果使用派遣用工，炒职工“鱿鱼”就成为轻而易举的事情。

　　但其他部门的相关官员对国资委系统的这个解释持不同看法，认为国资委和国企确实有上述困难，但最主要的原因是出于国企高管自身经济利益的考虑。由于国企实施工资总额控制，且高管薪酬与本企业平均工资挂钩，在编人员越多，平均工资就越低，为了保持在编人员，特别是中高管理层的高额工资，就要尽可能地缩小企业编制，同时派遣工的工资在国企会计报表中属于劳务费支出，不计入工资总额，因此就有了国企的派遣工问题。
　　
　　近日，人社部劳动关系司在安徽省黄山市召开了“劳务派遣标准制定课题研讨会”。福建、湖南、浙江、江苏、四川、新疆等劳务派遣大省的人社厅官员和部分劳务派遣单位参加了会议。与会者认为，派遣数量最多的是央企，而对限制劳务派遣持坚决反对意见的也是央企和国资委。业界学者分析，这是因为有关条款一旦获得通过，等于在央企头上悬了一把利剑，管理部门一旦依法办事，央企必然付出极大的代价。
　　
　　修法难题

　　统计数据是决策的基础依据，但让有关部委困惑的是，截至目前并没有一个关于劳务派遣的权威数据，各部委只是根据各自抽取的样本推算。

　　据全总书记处书记李滨生介绍，目前全国劳务派遣用工的总数为3700万人。人社部的估算显示，如果高估大约有2万家派遣中介机构、2700万劳务派遣工；中估大约1.5万家、1500万－2000万人；保守估计则是1万家、1000万人。而国资委官员告诉记者，国资委不掌握全国国有企业派遣用工的数字，估计央企派遣用工总量为一两百万人。

　　不过，各相关部委的官员都表示，这些数据都不足以反映全国劳务派遣的真实情况。从各部门统计来看或可反映出各部门对劳务派遣的态度，“主张使用劳务派遣的国资委其估值最小。”

　　其实，《劳动合同法》实施之初，面对企业界对该法的质疑和修法呼声，全国人大有关官员在不同场合都表示短期内不会考虑修法。但随着近两年劳资矛盾激化所引发的群体事件逐年增多，“维稳”在中央领导心中的位置越来越重要。

　　中共中央政治局委员、中共上海市委书记俞正声在去年上海市“两会”上指出，现有的劳务派遣工制度非改不可，不能用低廉的劳动价格来取得企业高利润，造成社会和谐发展的隐患。有关部门官员告诉记者，俞正声对劳务派遣的看法得到了一些中央领导的赞同。

　　不过，一些学者也提出，《劳动合同法》在2008年实施时就突逢全球金融危机，使中央趁经济高速增长期为劳工增加收入和福利的初衷变得颇为尴尬。今年国际和国内宏观经济形势不容乐观，此时修法严格限制劳务派遣，其时机是否合适，相关条文的拿捏分寸也会给企业，尤其是已经在金融危机中苦苦支撑了数年的中小民营企业增加额外负担。

　　上述全国人大官员对记者表示，全国人大正在测算由此可能会给企业增加的经济负担。不过，学者们认为，“这个数字不可能测算出来，因为目前究竟有多少派遣工都不知道。”

　　据了解，人社部劳动关系司和人社部劳科所调研发现，《劳动合同法》颁布实施前后，有些用工单位就开始利用外包方式规避劳动合同法对劳务派遣的规制，即用工单位将一些业务外包给派遣公司，由派遣公司组织人员到用工单位工作。这种方式用工实质上是派遣，而只是采取了外包的形式，被称为“假外包，真派遣”。

　　这种“操作”使原用工单位摆脱用人责任，规避了《劳动合同法》有关劳务派遣的相关规定，而承接外包业务的派遣公司承担责任能力又有限，亦存在职工权益受损的隐患。

　　早在《劳动合同法》审议阶段，参与该法起草工作的华东政法大学教授董保华就提出严格劳务派遣规定会造成大量的“假外包，真派遣”，外包属于《合同法》约束，《劳动合同法》并不能对其进行有效管理。且劳务外包并不能消除同工同酬、福利待遇，以及职工认同感的问题，反而有可能比派遣的问题更加严重。这样劳动者的权益会更加得不到保障，保护劳动者的立法目的将适得其反。

　　面对修法压力，派遣数量最多的央企，正着手减少其派遣员工数量。目前减少的渠道主要有两种：一种是转为正式员工，如建设银行等金融企业；一种是全面走上外包之路，如中国移动、中国联通等电信企业。

　　而更多的用工单位仍在观望，等待政策的进一步明朗。