优化基层国税部门人力资源配置方法和途径

　　针对基层国税工作现状,如何进一步优化人力资源管理,激发和调动干部的积极性,最大限度地挖掘人的内在潜能,全面推进队伍素质建设,提高基层分局岗位效能,是摆在我们面前的重大课题。

　　一、基层国税部门人力资源配置和管理中的主要问题

　　国、地税机构分设以来,兴化市国税局高度重视人力资源优化配置和科学管理,不断转变观念,创新机制,拓宽渠道,增加投入,培养和造就了一支政治过硬、业务精通、作风顽强的干部队伍;大力推进“人才兴税”战略,选拔、培养和储备了一批高素质、复合型的税务专门人才,为圆满完成各项工作任务奠定了坚实基础。但用发展的眼光观察,兴化市国税系统人力资源配置和管理还存在一些问题,主要表现为“四个不合理”、“四个不适应”,其中最突出的问题是缺员、老化和素质偏低。这些问题具有共性,剖析一下这些问题,有助于在更高的层次上优化国税系统的人力资源配置。

　　(一)年龄结构不尽合理。兴化市国税系统在职人员199人,各年龄段分布:30岁以下11人, 31-40岁60人,41-50岁83人,51岁以上45人。30岁以下、31-40岁分别占总人数的5.5%、30%,分别比全国国税系统同年龄段占比低5.98个、13.57个百分点,41-50岁、51岁以上占总人数的37.06%、22.6%,分别比全国国税系统同年龄段占比高4.67个、15.02个百分点。“一低一高”表明,兴化市国税队伍大龄化程度明显高于全国,呈“倒三角形”的年龄结构。最近几年,退休人员在增多,新招录的公务员在增加,但35-45岁的中青年骨干仍显不足。随着几年后现有中青年骨干队伍的大龄化,干部年龄结构将由“倒三角形”变为“哑铃形”。兴化市局5名领导班子成员平均年龄为43.2岁,13名中层骨干(科室及基层分局主要负责人)平均年龄为45.8岁,均高于泰州市国税系统干部平均年龄;基层分局正副分局长年龄大多集中在43-44岁之间,从动态看,在5-10年后,将会出现较严重的骨干断层问题。

　　(二)人员配置不尽合理。具体表现为“三多三少”:一是机关多,基层少。机关设定编制38人(据2001年“三定方案”),现有49人,占全系统人员的1/4,超编严重。基层8个分局的干部加起来仅150人,全市国税系统的50岁以上人员绝大部分在基层。二是城区多,农村少。除机关49人外,属于驻城的稽查局、第一分局、第二分局的共88人,属于驻乡(镇)的5个农村分局的仅62人。城乡之间人力资源配置的差异,不仅表现为人员绝对数的差异(量的差异),而且表现为年龄结构和知识(能力)结构的差异(质的差异)。总体而言,机关和驻城各机构相对集中了较多数量、较小年龄的“优势兵力”。三是总量多,做事的少。在职的199人中,在一线从事征管工作的只有55人,而因病不能上班的有6人,转为非领导职务后上班不正常的有15人。

　　(三)机构设置不尽合理。县级国税机关科室设置不合理。科室之间承担的工作职能不平衡,一些综合科室要对应省辖市局多个处室。如兴化市国税局税政科要同时对口泰州市国税局流转税、所得税、出口退税、国际税收和车购税等5个业务部门,业务高度集中,长期疲于应付,影响工作效率提高。而计财部门职能归属办公室,造成办公室既管钱,又花钱,缺少监督。税务分局分布也不尽合理。兴化市有156万人口,居全省县级市第三位;总面积2393平方公里,居泰州市所属4县(市)第一,全省县级市第四;有34个乡镇,境内东西南北最大跨度为55公里。为方便纳税人就地办税,农村必须设置分局。有的分局管理10多个乡镇,管理区域太大,既不方便纳税人,又不方便对干部进行监督管理。

　　(四)干部流向不尽合理。国税机构垂直管理后,失去了与地方党政机关横向交流人员的可能,国税系统自成体系,相对封闭、固化,人员进不来出不去、自消自长,一定程度上限制了干部的提拔使用、横向交流和新老交替。职位空缺少,近几年通过竞争上岗后职位被全部填满,50岁以上的干部基本都不在领导岗位上。每年的缺位很少,干部政治上进步无望,影响了积极性。近年来,省辖市局机关与县级局以及县级局之间的科级、副科级干部交流逐渐制度化经常化,岗位流动、职位流动规模不断扩大。但其他干部流动困难,基本上是自下而上(自乡镇流动到城区、自基层流动到机关)的单向流动,而且“流出”后一般得不到补充。长此以往,一些条件较差的偏远分局人少事多的矛盾日益突出。

　　(五)干部素质不尽适应。近几年来,随着培训力度的不断加大,国税干部的学历层次经历了数次较大范围和较大规模的提升,持有大学文凭的很多,但干部素质、能力与工作需要不相适应的问题依然存在。精通写作、计算机操作、税法应用的业务尖子很少。国税干部能够基本适应工作的占1/3,能够简单处理一般性税收业务的占1/3,基本不胜任工作的占1/3,约一半的干部不能适应信息化和市场经济条件下的工作需要。一些基层单位人才极度匮乏,长期依赖一两名年轻干部处理税收业务,部分分局的税收业务由分局长直接操作处理;少数干部对计算机一窍不通,对业务学习和技能训练心存畏惧,个别干部甚至借故缺席能级考试;相当数量的国税干部(包括部分领导干部)文字表述能力和综合分析能力较差。机关业务科室人员长期不与基层交流,又不注重学习“充电”和调查研究,凭经验做事,与实际脱节现象严重,业务处理能力相应薄弱。

　　(六)管理观念不尽适应。一是干部教育流于形式。思想政治工作淡化弱化,基层分局领导存在重业务轻政工的教育倾向,存在培训时间不足,教学方法陈旧,实用性、实战性、梯次性和针对性不强等问题。业务尖子获得培训机会多,政工干部很少组织培训。重集中培训,轻自我开发、自我提升;重业务技能培训,轻调查研究、写作、公文处理等综合素质培训;重阶段性培训,轻终身教育。二是干部绩效考核机制不科学。无法通过对个人绩效、个人评价和岗位知识技能进行系统的鉴别与分析来确定干部能力、特长及培养方向。三是竞争气氛差,自我进化的内在生长动力不足。由于比较复杂的原因,除非违法或严重违纪,通常情况下税务人员基本不可能被辞退,甚至不可能合理流动。税务系统尽管任务很重、风险很大,但截至目前还没有通过残酷的竞争被淘汰的事例,因而其自我进化的内在生长机制远未建立。一些业务素质高的干部得不到优先提拔和重点使用,一些业务素质低的干部得不到警示和惩戒,用人导向不清晰、不明确。四是税收改革取向单一,片面追求基层干部年轻化,对股所长的任职年龄限制过死,“红线”过低,导致人力资源闲置、浪费,而且对接近“红线”的同级别在职干部产生负面“预警效应”。

　　(七)管理机制不尽适应。岗责体系不完善,业绩评估制度长期缺位,薪酬管理与绩效考核严重脱节。国税部门沿用多年并取得一定成效的岗责体系始终无法从根本上解决以下4个问题:(1)自主双向选择,实现真正意义上的竞争上岗;(2)个人技能与岗位的高度匹配;(3)技能、绩效与薪酬、职位的直接挂钩;(4)职位、权力和责任、义务的对等。兴化市国税局在效能考核方面进行了很多尝试,但效果并不理想,主要原因:一是岗位设置和岗位人员长期被固化,实际工作中的能力和职位不完全匹配,双向选择不能实现经常化。二是收入分配上的大锅饭远未打破,“限制动作”和顾虑、困难太多,资金来源渠道过窄且稳定性差,个人收入拉不开档次,一些特殊人才贡献和收入不对称,待遇明显偏低。三是以竞争上岗为主要手段的职务激励空间十分有限,不能大面积调动干部的工作热情,更不能对工作消极、无法胜任本职工作的人员作出有震慑效果的调整。四是以岗责和流程为基础的税收执法责任制和税收执法过错责任追究制支撑条件脆弱,干部执法机械,责任追究负面作用明显。执行多年的责任追究办法解决了执法“对与错”的问题,远未解决“干不干”和“干多干少”的问题。

　　(八)经费保障不尽适应。垂直管理后,国税系统的经费来源渠道基本限定于上级拨款。由于多方面原因,兴化市国税系统经费紧张的问题一直较为突出。近几年来,市政府及部分乡镇政府体谅国税部门的实际困难,采取了一些措施以弥补国税部门经费不足,但这些措施多为临时性权宜之策,缺乏体制的支撑。经费渠道和规模的较大差异决定了干部待遇的较大差异,也在很大程度上制约了人力资源由富裕地区向贫困地区合理流动。兴化市国税局近几年调到泰州市国税局工作的有6人,但无一人调进;新录用的公务员也有2个人未到兴化市国税局工作。主要原因是兴化市经济落后,待遇较低。

　　二、实现人力资源优化配置的方法和途径

　　(一)优化机构设置、人员配置、班子结构和编制管理,整合人力资源

　　1.优化机构设置,提高管理效能。县一级国税系统可依照经济发展水平、人口密度状况、税源分布情况和其他经济社会条件因地制宜地设置税务机构。经济发达、税源充裕的县按行政区设置机构;经济基础薄弱、税收成本较高的县按经济区跨行政区设置机构。为提高管理效率、降低管理成本、优化人力资源配置,面积较小、纳税户较少偏远农村分局应适度合并收缩。在城各税务分局的办税服务厅应尽可能合并,减少办税环节,整合人员。

　　2.优化人员配置,充实管理力量。按照管理力量与担负任务相匹配、管理效能最大化的原则,合理确定机关和基层、综合部门和业务部门、管理一线征、管、查各环节的人员比例。人员调配应向基层倾斜,充实一线征管力量。根据干部的年龄层次、知识层次、专业水平和个人特长,参考个人兴趣和意愿,将每个干部安排到最合适的岗位,实现人适其事、事适其人,人尽其才、才尽其用,使工作岗位与人员素质相匹配。进一步细化岗责标准,以流程为导向重组征管业务,简化工作环节,缩短业务流程,增强干部适应能力,激发其工作活力。

　　3.优化班子结构,提高行政能力。现行体制下,可供选择的领导干部交流方式有3种:调任、转任和双向挂职锻炼。要合理搭配班子成员年龄结构和文化结构,扬长避短,优势互补,既发挥个人特长,又体现整体实力。要坚持正确的用人导向,真正把各领域的优秀人才调整、交流和提拔到最能发挥个人特长的各级领导岗位上。县级国税局中层正职以上干部必须通过竞争上岗,一线人员要定期进行岗位交流,要重点解决基层分局副职与机关科室副职以及基层分局长与机关科长交流难的问题。推行非领导职务的职级评定制度,定期进行考核和晋升,尽量使那些工作能力强、能干事但没有得到提拔的优秀税务人员,也能得到晋升,得到相应的政治待遇和工资待遇,激励他们保持工作的积极性、主动性、创造性,而不必都挤领导职务这个“独木桥”,并向基层一线倾斜,切实解决基层干部因年龄、领导职数等原因无法提拔使用的问题。

　　4.重新核定编制。随着形势的不断发展和改革的不断深入,有必要对各县市国税人员编制进行调整。要科学设定参数、设计模型,合理确定各级国税部门的人员编制,实行动态管理。

　　(二)加大人力资源开发力度,全面提高队伍素质

　　1.转变观念,增强人力资源开发的主动性。将人力资源梯次开发理念引入公务员管理,积极推进内容全面、形式多样的全方位教育,人人参训、人人学习的全员教育,贯穿税收工作始终和干部职业生涯的全程教育,大力培养和造就一支政治素质高、业务能力强的专业化国税干部队伍。

　　2.改进培训的组织和考核方式,提高全员业务技能。从干部的个人愿望和实际岗位需要出发,有选择有针对性地加强技能性培训。对业务干部侧重培训专业知识和岗位技能,对行政干部侧重培训依法行政能力和综合管理能力。有计划地培养一批纳税评估、税务稽查、计算机工程、反避税、应用写作的中高级人才。鼓励干部参加省局专业等级考试和各类能手竞赛,加大考试结果的运用力度。

　　3.加强自身修养和组织培养,提高领导干部的素质和能力。当前,一些领导干部的素质和能力与其所承担的工作任务明显不适应,有必要组织政治学习,开展形势教育,增强其责任意识、风险意识和忧患意识。要鼓励干部到基层去锻炼,到艰苦环境去磨练,到矛盾突出的地方去锤炼。要通过自我修炼和组织培养,全面提高领导者的政治素质、思想素质、业务素质、身体素质、心理素质和学习能力、组织能力、决策能力、创新能力。

　　(三)建立长效激励机制,激发国税队伍活力

　　1.建立健全人才选拔、储备和使用机制。要按照德才兼备的标准选拔人才。要全面推行竞争上岗,采用考试和考查相结合的办法,让优秀人才脱颖而出。考试和考查的方式要不拘一格,要注重考查业务技能和综合素质。要完善岗位技能激励机制,确立“素质决定命运,能力决定发展”的用人导向,形成一种重才、惜才、尚才、育才、用才的机制,引导全体干部尤其是年轻干部潜心钻研业务,努力提高个人技能。

　　2.建立能级和绩效考核相结合的人力资源动态评价和管理机制。专业等级考试结果要应用于干部选拔、评先选优。要推行能级、岗级、绩效考核相结合的能绩管理制度,按级定岗,按岗定责,按责考绩。依据知识素质、业务技能、个人资按照岗位职责、技能需求、责任风险、难易程度和工作总量等因素,科学设置岗位级别及岗级系数,并实行双向选择,竞争上岗。历和工作业绩,合理设置能级级别及能级系数。

　　3.建立正负激励手段结合运用,以正面激励为主的激励机制。有效的激励机制既能满足被激励者的合理要求,又能调动被激励者的积极性、主动性和创造性。提倡精神激励和物质激励相结合,不仅要有正面激励,还要有负面激励,既要满足个人的需求,又要使人始终有一种危机感。同时,还要加强国税文化建设,将国税文化宣传教育归于人性化,倡导新国税道德风尚,在潜移默化中发挥国税文化强大的激励功能。