72所教育部直属高校绩效评价结果与排序

　　⑤中国高等学校绩效评价报告

　　对72所教育部直属高校绩效评价的研究表明

　　影响高校绩效的主因是资源有效利用

　　■中央教育科学研究所高等教育研究中心

　　高校评价对高校健康发展具有不可替代的重要意义。对高校进行评价或排行是促进高校发展的一种手段,各国都在广泛采用。目前的评价与排行大都是依据高校既有存量进行的绝对评价,重视高校投入或产出的绝对产量。这样的评价已开展了很长时间,并且也会在很长时期内继续发挥其推动高校提高办学实力的作用。但绝对评价的缺陷是非常明显的,它不关注高校发展的条件和发展效益。高校绩效评价则是依据产出与投入之比对高校进行的相对评价。对72所教育部直属高校进行绩效评价的研究表明,绝对评价得分高的学校,绩效评价不一定高,绝对评价得分低的学校,绩效评价不一定低。绩效评价对丰富高校评价内容和方式、合理配置高校资源有重大意义。

　　72所教育部直属高校绩效评价结果与排序

　　survey

　　注:1.表中投入得分越高表示该学校获得的投入越多,产出得分越高表明该学校的产出越多,绩效得分越高表明该学校绩效状况越好。2.考虑到中央美术学院、中央戏剧学院、中央音乐学院独特的办学定位和学科特色,本次绩效评价暂不将其结果列入排序之中。

　　1 绝对评价容易导致一些负面影响

　　目前的各种高校评价及排行是以高校投入或产出的绝对产量(既有存量)为标准进行的绝对评价,即绝对产量越多,评价越高,因而存在两种偏向:

　　一是偏向以绝对量为评价标准。绝对评价将拥有不同投入和发展条件的高校放在绝对结果这个同一标准上进行评价与比较,虽然可以观察到每所高校绝对生产值的变化,却难以反映高校投入-产出间的效益变化,不能充分体现高校的资源利用状况,也有失公平。

　　二是偏向对绝对量进行累加。绝对评价也关注高校的投入和产出,但却是以“投入绝对量+产出绝对量”的累加方式来评价高校的发展,那些因历史、政策、时间等客观要素形成的高校资源积累会在评价中发挥重要作用,而高校主动寻求发展的努力程度和进步则难以得到反映。

　　由于这样的偏向,绝对评价把获得发展资源极不相同的高校放置在相同的绝对产量标准上进行评价,使那些获得资源较少的高校即使努力程度较大也无法以绝对产量的大幅提升获得高评价,其结果很容易导致一些负面影响:

　　第一,形成评价的“马太效应”。产出绝对量增加慢,绝对评价越低,获得资源的条件越弱;获得资源的条件越弱,产出绝对量增加越慢,绝对评价越低。这不仅不能充分体现高校办学资源的“边际效应”,而且还会损害高校的办学积极性。

　　第二,加重资源的“自然获得”。长期以来,我国高校财政资源的配置受建校历史、认定性重点、地区发展需要以及现有发展实力等自然性因素影响很大,高校的资源获得并未进入完全竞争状态。绝对评价支持并加重了资源自然获得的惯性,绝对评价低的学校很难获得国家资源的有力配置,将陷入更为艰难的办学境地。

　　第三,强化高校的“利益聚集”。有学者曾指出,在评估那些得到公共力量支持的实体时,会盘根错节地牵扯到政策的形成过程以及相关的利益群体。事实正是如此,作为高等教育的主要承担者,我国公立高校以及一些重点高校也得到了公共权力的绝对支持,并进而借助相关利益群体及其所附着的政治力量来影响决策并获得政策倾斜。绝对评价强化了高校的“利益聚集”,绝对评价高的学校更容易聚集和壮大利益群体,并借此获得更多的政策支持和社会资源。

　　高校绩效评价可以为所有高校提供一个显示投入条件、资源利用的发展效益平台,充分发挥评价的发展性功能,为政府、高校和社会了解高校的发展效益提供服务。

　　2 绩效评价可满足政府和高校需要

　　绝对评价的不足使其较难满足以下两种需要,但高校绩效评价则可以从中发挥作用。

　　1.满足政府实施高校绩效拨款的需要。

　　政府有限的但仍然在逐年增加的财政拨款究竟发挥了多大作用?如何促使国拨资源配置向发展效益好的学校倾斜?如何为政府实施绩效拨款提供依据?高校绩效评价能够为政府解决这些问题提供有益的信息和数据支撑。

　　2.满足高校了解办学资源利用情况的需要。

　　高校或出于缺乏对资金支出绩效的认识,或出于追求近期发展效果的目的,在办学过程中存在忽视资源利用效益的现象。而高校的资金利用效益状况必然波及到人力、物力配置的有效程度以及高校的发展。绩效评价可以反映高校的资源利用情况,为高校调整与配置办学资源提供参考。

　　3 绩效评价的基本思想与方法

　　(一)基本思想

　　目前的高校评价大都以绝对产量为评价标准,是终结性或结果性评价,而高校绩效评价则以高校利用办学资源实现其职能的效益为评价标准,是形成性评价与终结性评价、分析性评价与整体性评价的整合。其基本思想是基于投入-产出理论,从高校资源利用效益方面评价高校的绩效。

　　高校绩效评价充分考虑到促使高校绝对产量变化的条件,力求透过投入差异看产出结果的不同,将评价着眼于投入-产出的效益之上,淡化既有存量对评价结果的影响,集中反映高校在资源利用上的主观努力和效果。

　　高校绩效评价的主要特点有:第一,高校绩效评价是在投入绝对量和产出绝对量间进行效益值的转化,淡化了绝对存量的评价分量,重视被评对象取得产出绝对量时所获得的发展条件差异性,因而具有相对公平性。第二,高校绩效评价是对高校一定时间段内的投入与产出进行评价,而不仅是某一个时间点上的评价,能够较为全面地反映一个相对时期内高校办学效益的变化情况,可以体现或反映高校的发展过程及其积累,重视过程性。第三,高校绩效评价是基于投入-产出理论的评价,既依据高校办学的绝对“成绩”和“效果”,更关注办学的相对“效益”或“效率”。第四,高校绩效评价是指向办学资源配置与利用的有效性分析,不指向对高校的绝对分等。

　　(二)基本方法

　　——运用文献分析法,专家讨论筛选出最初的14项投入指标和16项产出指标,充分反映高校办学在人力、财力、物力三方面的投入以及高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的职能(见下表)。

　　——运用典型相关方法、聚类分析方法再次筛选并确立指标。典型相关法保证进入评价的投入变量与产出变量之间存在显著相关关系,满足回归分析的意义。聚类分析法把“性质相近”的变量聚在一起,使指标更具代表性。聚类分析前,会先将指标进行标准化处理,以消除指标的量纲影响。

　　——运用主成分方法计算投入综合得分与产出综合得分。先基于投入向量组和产出向量组的协方差矩阵,分别计算出各产出主成分与投入主成分的特征值及方差贡献率,以方差贡献率作为权重,得到产出以及投入综合指标得分,并进行T分数折算以使分值为正。

　　——运用“产出/投入”数学模型计算绩效。分别算出高校n年产出以及投入综合指标得分的算术平均值,代入“产出/投入”模型所得比值即为高校n年的绩效得分。

　　4 绩效评价的初步尝试

　　为了使绩效评价思想和方法不停留于描述层次,本研究对72所教育部直属高校2006-2008三年的投入与产出进行了绩效评价的初步尝试,数据来源为2006年、2007年、2008年的《教育部直属高校基本情况统计资料汇编》。

　　(一)过程与结果

　　1.筛选、确定与验证指标

　　——运用典型相关分析法去除了“鉴定成果数”指标;经过聚类分析,“社科/科技活动人员数”、“固定资产总额”、“国内学术刊物发表论文数”、“发明专利授权数”指标被去掉。至此,只有12项投入指标和13项产出指标成为确定指标。

　　——运用快速聚类分析和主成分分析,对入选指标所含信息量及对落选指标的替代性进行验证,结果表明,删除指标并未对样本聚类造成太大影响,且入选指标包含了全部被选指标的绝大部分信息。

　　2.测算高校绩效得分

　　运用主成分法分别计算出72所教育部直属高校3年各年度的投入以及产出综合得分,并用算术平均法算出3年整体产出综合得分和3年整体投入综合得分,代入“产出/投入”模型得到学校3年整体绩效得分(其结果见右表)。

　　(二)评价结果的DEA方法验证

　　为了对基于“产出/投入”模型的高校绩效评价结果进行验证,我们沿用所确定的投入、产出指标就3年数据对72所教育部直属高校进行基于DEA(数据包络分析)方法的绩效评价。结果发现:整体绩效排序前20名的学校全为DEA有效学校,排序最后10名的学校中只有30%为DEA有效学校;DEA有效学校“3年整体绩效得分”的平均值为0.4784,DEA无效学校的则为0.2544,经过t检验证明,DEA有效学校的3年整体绩效得分显著高于DEA无效学校。这说明,基于“产出/投入”模型与基于DEA模型的绩效评价结果具有较强的一致性。

　　(三)结果分析

　　高校绩效评价能反映高校的发展效益,可以为高校资源的重新配置提供依据和参考。

　　1.绩效评价与绝对评价的结果并非对应。从绝对量得分(“3年整体投入综合得分”、“3年整体产出综合得分”)和绩效得分来看,高校投入与产出的绝对量与绩效评价之间并不一定对应。产出绝对量或投入绝对量排序靠前的,绩效排序不一定靠前。所以,绝对评价得分高的学校,绩效评价不一定高,反之亦然。

　　2.影响高校绩效的主要因素是资源有效利用。高校绩效评价的尝试发现:投入-产出与绩效之间形成了两大类六种组合,第一类是“高绩效”,主要原因是资源的充分利用,表现为三种组合:高投入-高产出、低投入-高产出、低投入-低产出;第二类是“低绩效”,主要原因是资源没有得到充分利用,也表现为三种组合关系:高投入-高产出、高投入-低产出、低投入-低产出。尽管分类中的“高与低”只是相对而言,但仍然表明,绩效的高低与投入-产出的高低不相对应,绩效偏高的高校不一定投入就偏高,即使投入和产出都偏高的高校也会出现绩效偏低现象。可见,影响高校绩效的主要因素是资源的合理、有效利用。

　　3.高校绩效呈现出地区差异,东部最高,西部次之,中部最低。东部地区高校的投入得分、产出得分和绩效得分都高于西部和中部地区,西部地区高校的投入综合得分低于中部地区,其产出综合得分却与中部地区高校差异不大,但绩效偏高。

　　5 绩效评价并非替代绝对评价

　　高校绩效评价仅是为了验证绩效评价思想和方法的实践尝试,仍需要作进一步思考和改进,以更好反映高校办学的质量和特色。

　　1.关于评价指标。本研究采用的指标虽经过了主观和客观筛选,但在反映高校办学质量上可能仍有欠缺,如未采用核心期刊论文数和转引数等指标以及用方差贡献率为权重,有可能会影响到一些学校的绩效结果。

　　2.关于评价方法。本研究采用综合投入产出法及“产出/投入”这一相对简单的模型,仅把DEA方法作为验证方法使用。由于高校不同于企业,其投入、产出的边界以及两者的依存性相对模糊,运用此方法和模型有可能忽略掉不同高校在某些投入或产出指标上的特色或优势,进而会对该校整体评价结果产生一定影响。

　　3.关于评价数据。本研究选用了3年的数据,虽有一定的代表性,但还不足以完全反映高校的实际成效以及体现高等教育产出的滞后性特点。其中中国石油大学、中国矿业大学、中国地质大学虽都是分为两个校区的大学,但由于在一些指标上的数据难以分离,只能将6校合为3校,评价的结果难免略显粗糙。

　　4.关于分类评价。不同类别的高校发展具有不同的发展定位和阶段特征,其发展的重点、方式和渠道也会不同,必然会表现出投入或产出的不同优势与特点,但本研究并没有对高校进行分类,也就不能很好地体现不同高校的办学特色。

　　高校绩效评价的尝试说明,囿于方法、模型、数据的相对简单和不充分,绩效评价尝试的结果可能还欠稳定,需进一步研究和长期追踪。

　　总的来说,基于投入-产出理论的高校绩效评价可以反映高校的资源利用情况,为高等教育资源的重新配置发挥作用;作为高等教育评价方式的一种,高校绩效评价并非是替代现有的绝对评价,而只是对它的补充和丰富。

　　(本报告得到中央教育科学研究所2008年度基本科研业务费专项资金资助)

　　《中国教育报》2009年12月9日第1版