谁来制定规则

　　俄罗斯文学家克雷洛夫写过一篇名为《狐狸建筑师》的寓言。这个寓言说,一头爱养鸡的狮子请狐狸为它修建鸡舍。鸡舍盖得“固若金汤,围墙又高又严密”,可是鸡仍然一天天地减少。原来狐狸在盖鸡舍时“把一个秘密通道留给自己”。

　　制度如同围墙,规范人们的行为,保证正常市场秩序。如果制度制定者也如同狐狸一样把一个秘密通道留给自己,又会怎么样呢?

　　现成的例子是有关报刊发行的规则由邮政部门制定、解释并实施,这就成为邮政部门维护自己垄断地位和部门利益的“秘密”,对外人则是“又高又严密”。举例如下:

　　——报刊只能由邮政部门发行,不许他人竞争。河北某地有私人发行公司送报上户,抢了邮局的生意,则被依邮政部门的规定(且是地方性的)告上法庭,勒令终止经营。

　　——报刊亭只能出售由邮局发行的报刊,自办发行的报刊不许进入报刊亭。邮局经常明访暗查报刊亭出售的报刊,违反此规定则重罚。北京市场报刊亭卖非邮局发行的报刊(当然是国家允许的合法公开报刊)都是偷偷摸摸的。消费者极不方便。

　　——报刊亭只能由邮局下岗人员经营,肥水不流外人田。深圳有下岗女工欲经营报刊亭,断然被否决。当然,也有非邮局人员经营报刊亭者,不过是以邮局人员的名义,还要交租金。

　　这种种做法使消费者无法享受到便捷、低价的服务,报刊发行渠道不畅,惟一获取的是邮政部门自己。正如秘密通道仅仅是有利于建造鸡舍的狐狸一样。

　　狐狸爱吃鸡,邮政部门有自己的部门利益,这些都无可厚非。市场经济中,每个人或部门都有自己的利益,为使自己的利益最大化而做出各种决策和从事各种活动,是正常的,问题在于如何引导这种利己性。在法制健全、竞争充分的社会中,任何个人或部门只有为消费者提供优质低价的产品和劳务才能实现自己的利益。这时个人或部门利益与社会利益是一致的。但如果法律(或规则)由利益主体制定,这如同狮子让偷鸡的狐狸盖鸡舍一样,制定者的个人与部门利益就和社会利益不一致了。它们会以制定规则的权力为自己的利益服务,如同狐狸利用秘密通道偷鸡一样。

　　现在的邮政部门仍然与计划经济下没有本质差别。其特点一是行政管理与经营合二为一,即通常所说的政企不分。邮政部门既是规则的制定者(作为立法与执法者),又是邮政业务的经营者,要通过经营获益。这正如运动场上制定比赛规则者、裁判员与运动员集于一身,比赛不可能公正精彩一样。二是实行行政性垄断,不可能有竞争。这两个问题使邮政部门可以任意涨价,效率低下,服务差。这样的问题不仅存在于邮政部门,没有打破政企合一、行政性垄断的其他部门都存在类似情况。

　　狮子解决丢鸡的方法其实很简单——请不吃鸡的动物,比如善良的羊,来盖鸡舍。我们解决邮政部门的问题也并不难,一、政企分开,打破垄断。应该由人大立法,法院执法。即使要保留国家邮政局,也是作为政府管理职能部门,不从事任何经营活动。邮政业务由企业(可以由现有邮局进行企业改造完成,也可以由其他人组成企业)进行。尤其是制定规则的权力一定不能交给从事经营的邮政部门,正如盖鸡舍的权利不能交给狐狸一样。

　　这点道理谁都知道,但为什么市场化改革进行了这么多年,政企合一和行政性垄断总是打不破呢?狐狸不会自愿放弃盖鸡舍的权利,因为这里有它的巨大利益——肥美的鸡。行政垄断性部门当然也不愿交出它制定规则的权利,因为同样有它们的利益。只要看看行政性垄断部门,无论效率高低,服务好坏,在各行业平均收入排行中都名列前茅,就知道利益有多大了。部门利益的存在是这些部门市场化改革步履艰难的重要原因。改革是一场革命,是权力和利益的重新分配,部门利益的存在已成为我们市场化改革之路上的顽石。这个问题值得引起高度重视。

　　我们都把官员的贪污、受贿作为犯罪,其实维护本部门利益而有意无意地阻碍市场化改革也是一种犯罪。利用制度规则的权利,利用垄断利益为本部门获取利益也是一种腐败,或者说集体腐败。市场化改革要避免东南亚国家出现的“权贵资本主义”,一定要打破这种行政垄断权利,不能让狐狸去盖鸡舍。

　　改革的最终目标是提高整个社会的福利——包括行政性垄断部门的福利。在这一过程中,有些人或部门会失去自己的既得利益,但随着改革的成功,他们会获得更大的利益。邮政部门完全可以利用自己现有的优势,在市场竞争中获胜。那时他们利益的实现就有利于整个社会了。

　　市场经济成功的关键是由谁制定规则,正如狮子养鸡成功要找一个不爱吃鸡的动物建鸡舍一样。