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随着科学发展观的贯彻落实和行政管理体制改革的深入,作为政府管理创新的重要工具,绩效管理越来越受到重视。绩效管理对于建设服务型政府,提高政府管理水平和效率,增强政府责任意识具有重要的促进作用。
绩效的考核与评估是绩效管理的核心环节,绩效管理是以结果为导向的,评估的标准、过程和方法,直接影响着考核结果的客观与公正。绩效管理的中心任务是构建一套科学合理的评估体系,主要包括指标设计和考核办法两个方面。指标设计是政府活动的“指挥棒”,有什么样的指标设计,就会引导出什么样的政府活动,其质量是政府绩效管理的根基。地方政府在指标设计上一定要慎重再慎重,力求在结合当地经济社会实际情况的基础上,体现前瞻性、全面性、效果性和公平性。一些管理理念为优化指标设计提供了很好的借鉴。例如,全面质量管理理论要求把质量放在管理的中心位置,因而指标设计不仅仅是提出数量标准,而且应该提高指标设计质量,并且努力将质量的状况予以量化,这为地方政府加大社会管理和公共服务的工作力度,实现全面、协调、可持续发展提供了目标工具。还有平衡计分卡理论、目标管理理论、标杆理论、弹性绩效框架理论、层次分析理论、激励理论等等都对指标设计具有指导意义。
再好的指标设计,没有公正的考核办法,也不能保证客观的考核结果。因此,数据录入和考核过程是政府绩效管理的重要内容。在考核制度运行过程中,难免会出现人为操作和人情因素,而现代计算机技术则弥补了这些不足。可以通过政务网络平台,将绩效管理过程变成全透明式的、动态的、可及时全面掌握的具体内容展现出来,实现日常管理的全程动态监控,实现由人的管理转向人与计算机相结合的管理,进而构建电子绩效管理系统。
绩效考核与评估是手段而不是目的,我们习惯于在语境中用绩效评估代替绩效管理,而评估只是管理的一个环节,评估的目的是促进和改善管理,实现组织目标。地方政府在推行绩效管理过程中,不能只重视评估结果,而忽视绩效的监控和改进,否则,就偏离了绩效管理的逻辑起点和终点。绩效监控是发现偏差、分析原因、进行纠正的过程,体现了动态管理原则,是绩效评估和改进工作的连接点。只有有效和有力的监控,才能鼓励先进、鞭策后进,进而达到预期的绩效目标。电子绩效管理系统,利用现代信息技术,通过四个子平台即数据采集及输入子平台——数据与得分统计子平台——绩效配置管理子平台——汇报演示子平台,不仅能全面反映各级各项指标的进展情况,反映各项工作的运行轨迹,对各项工作作出实时评价,而且能自动生成综合分析报告,直观地反映出工作中的薄弱环节。
绩效改进是绩效管理的目的,没有改进的绩效评估和监控是不完整的。绩效评估和监控应当只是政府发现问题、改善管理、提高绩效的有力工具。要有效地使用评估结果与绩效信息来改进工作,使得评估不仅与被评估单位的利益紧密相连,而且对被评估单位的实际工作可以进行有效的指导。电子绩效管理系统的实时记录和公开透明,使被评估单位的工作在日常动态监控中能引起领导的及时关注与重视,以查找工作中的漏洞,整合相关资源,并在以后工作中采取针对性措施,从而使目标更为科学、计划更为周详、措施更为得当。绩效改进也需要一些保障措施,特别是加强绩效评估结果的反馈和应用,在提高评估结果客观性的基础上,把激励和惩罚结合起来,以激发被评估单位的积极性和能动性,使得评估成为一种激励因素,成为一种进取的动力。可以将绩效评估与公务员的考核、选拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等有机结合起来,促进公务员队伍建设。
虽然我国的政府绩效管理仍处于起步阶段,但不少地方政府已经进行了积极有益的探索。例如,厦门市思明区政府的“公共部门绩效评估管理系统”、山西省运城市的“新效率工作法”、武汉市硚口区政府的“电子绩效考核管理系统”,都在实践中积累了宝贵的经验,具有一定的参考价值。从总结和完善的角度看,还可以在以下四个方面进一步突破。其一,增加成本考核。成本考核作为绩效管理的一项重要指标,在政府绩效管理中还没有得到足够的重视。在公共财政体制改革要求下,成本考核对于建设“廉价高效”政府作用很大。在成本绩效考核中,为了准确地计算行政成本,就必须改变目前行政经费的核算预算方法,强化财政审计部门的过程控制职能而非源头控制职能,将行政者的所有涉及经济活动的行为纳入过程监控之中,实行严格的分析对比。其二,重视绩效沟通。地方政府绩效管理不能一味地强调被考核对象接受绩效管理组织的领导和监督,这样可能会导致缺乏沟通或只存在单向的、自上而下的沟通,造成被考核对象与绩效管理组织之间的关系隔阂和紧张,影响绩效管理工作的运行。应当进一步重视绩效沟通,进一步强调被考核对象的民主参与,充分发挥被考核对象在绩效指标制定、绩效目标认同等方面的作用。其三,扩大绩效管理的公众参与。政府工作的效果如何,满意度如何,作为服务对象的公民,是有着最优发言权的。要加强公民参与绩效评估的制度化、程序化建设,完善信息公开制度,满足公民的知情权,建立公开听证、民意调查、群众评议等形式,搭建公民参与平台。其四,建立绩效审计体系。绩效审计与财务审计不同,财务审计的方法远远不能满足绩效审计的需求,需要在审计技术方法上不断探索创新,建立一套基础性的绩效评估标准体系以配合具体审计项目,形成一个满足公众需要的绩效审计报告框架。(作者单位:华中科技大学)
